RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE LOS RSU EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL («Residuos Sólidos Urbanos: Historia de su Regulación en España», por Jesús Díaz Formoso, 1994), PARTE 7
En las anteriores entradas de esta serie, tratamos los sistemas de tratamiento de residuos sólidos urbanos (RSU): VERTIDO CONTROLADO e INCINERACIÓN, el RECICLAJE y el COMPOSTAJE. En una anterior entrada (Parte 5) tratamos de la RECUPERACION SELECTIVA; en la Parte 6, abordamos el caso específico y paradigmático de la Recuperación Selectiva de Papel y Cartón.
En esta entrada nos referiremos al Régimen Jurídico de la Recogida y Tratamiento de los RSU existente en el Ordenamiento Jurídico Español, en el año 1994. Previamente haremos mención a las modificaciones legislativas más relevantes, posteriores al ensayo ahora publicado (que es del año 1994).
El tiempo trascurrido, más de 30 años, lo hace más interesante, a la vista de la «evolución» de este sector del ordenamiento, marcada por las ocurrencias y no por la planificación rigurosa, como era la norma en los años 90 del siglo XX, en que finalmente, con grandes esfuerzos y sin ninguna facilidad, construimos los cimientos del Derecho Ambiental, un edificio que hoy se tambalea, asolado por Políticos populistas y Financieros corruptos, pese a que nunca hemos sido más conscientes de su importancia.
A finales del siglo XX, los que dedicamos nuestros esfuerzos al Derecho Ambiental éramos pocos; pocos y muy preparados, con amplia experiencia y muy activos.
Nuestra Cancelación fue masiva. El resto lo hizo la edad. Las consecuencias son ruinosas. Afectan a lo más complejo, a lo que siempre había sido propio de técnicos de alta cualificación integrados en equipos multidisciplinares.
El cuidado del Medio ambiente -o lo que es lo mismo, la subsistencia de la Humanidad-, hoy, a cargo de demagogos, narcisistas y corruptos, no es más que un capítulo del libretillo tragicómico en que se ha convertido la sociedad, una falsa realidad, novelada e ilusoria, que arruina nuestra convivencia. Un emotivo guion para consumo de ignorantes, orgullosos de su mezquindad.
El Medio Ambiente aparece claramente hoy, como entonces no pudimos imaginar: como medio al servicio de las más mezquinas ambiciones y no como objeto de una común responsabilidad.
Porque estos reflejos de la Naturaleza como casa común, no son ya más que restos de la luz capturada por el caleidoscopio de la desinformación y la política del espectáculo; son la única parte de la realidad que -todavía- no se ha podido ocultar. Quizás ya no sea necesario. Lo real ya no existe, todo es emoción. Las Ilusiones como fuente del derecho.
LAS CONSECUENCIAS
Las estamos viviendo: Ya las vimos en un asunto muy cercano al Derecho de Medioambiente por su carácter técnico, científico y jurídico, como fue el caso de los fallecimientos en las Residencias de la tercera edad durante los primeros meses de la pandemia del COVID-19.
Fueron los Nuevos Partidos Psicopáticos, que ya abarcan todo el espectro de colores, los que impidieron la Justicia. Lo que no pueden pervertir, sí lo pueden destrozar. Hablamos de las vidas de nuestros padres y madres. Que pronto serán las nuestras.
Ahora el caso que opaca –o debería- a todos los demás, es el de la DANA de Valencia, que va por el mismo camino, sin que esta vez, en AUSAJ, hayamos querido participar en la orgía de falsedades y barbarie en que se ha convertido -en la que la han convertido entre todos los intervinientes, públicos y privados- la investigación judicial de la DANA (ni nosotros nos ofrecimos, ni nadie nos lo solicitó). Es todo demasiado triste y perverso.
No es cierto que haya sido el resultado de un desastre natural. Son otras las causas profundas -no evidentes, pero determinantes- de la pesadilla causada por la DANA, que quedan al margen de toda investigación.
En mi -fundada- opinión nos encontramos ante actos que debería haber sido encuadrados -e investigados- como Terrorismo de Estado (Falsa Bandera).
Para fundamentar esta afirmación, es necesario conocer aspectos técnicos relativos a materias como la Ingeniería o la Hidrogeología y, una vez comprendidos, se estará en condiciones de ponerlos en relación con las Normas Jurídicas aplicables según las materias y las competencias administrativas concurrentes.
Mi especialidad durante más de 30 años. Cancelado.
El Derecho del Medio Ambiente se caracteriza por su carácter multidisciplinario. En mis más de 35 años de dedicación al Derecho Ambiental, he adquirido los conocimientos, fruto no solo del estudio -que también- sino, en especial, de la experiencia (recuerdo el primer asunto que gané sobre Presas e instalaciones hidroeléctricas; fue en el siglo pasado).
Estos conocimientos son absolutamente ajenos a los Jueces de Instrucción. Son el objeto de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; y, dentro de ella, de las más altas instancias, (TSJ´s y TS) por ser las competentes para este tipo de asuntos, que generalmente involucran Actos o Resoluciones del Estado o las CC.AA.
La Jurisdicción Contencioso Administrativa -que era una jurisdicción especializada, y que hemos convertido en un instrumento del saqueo al que nos someten los dueños del Estado, a quienes no elegimos-, ha sufrido las consecuencias de la caída del conocimiento.
Lo que se investiga en el Juzgado de Catarroja está muy por encima de la capacidad técnico-jurídica de los órganos judiciales encargados (Juzgados de Instrucción y Audiencias Provinciales), absolutamente ajenos a la legislación ambiental, muy compleja incluso para los Tribunales del Orden Contencioso Administrativo, y siempre necesitados del apoyo de equipos multidisciplinares de alta cualificación, periciales y jurídicos especializados (tanto los abogados como los Jueces suelen carecer de formación en materias como Ingeniería, Biología, Geología, Edafología, Matemáticas o Física; hace falta mucho más que estudios de derecho, necesarios pero no suficientes).
Cancelados y desaparecidos quienes teníamos la experiencia y los conocimientos necesarios para afrontar estos asuntos, quedan en manos de demagogos, corruptos y estúpidos. La consecuencia, en el caso de la DANA, es la destrucción de un enorme territorio y de muchos de sus habitantes, quienes, casi con certeza, no serán resarcidos de sus daños y perjuicios (cabe que reciban alguna especie de caridad, pero no una verdadera indemnización, no en la cuantía que debería resultar procedente), pues se están definiendo -torticeramente- como desastre natural, y por tanto no indemnizables.
Cuando la realidad, oculta por los ruidos de los megáfonos al servicio de la corrupción político-financiera, que nos destruye y asesina sin piedad, es bien distinta.
No fue Fuerza mayor. Los daños son indemnizables. Pero no parece haber ya nadie capaz de argumentarlo en derecho.
Podríamos explicar lo que es ya absolutamente evidente. Pero en el clima social por el que atravesamos, no sería una nueva vía de investigación, que abriría una adecuada línea de investigación, hasta ahora totalmente cegada (pese a ser consecuencia directa de las leyes vigentes), y capaz de dar cumplida explicación a la realidad de lo que ha ocasionado la tragedia.
Sería una invitación al linchamiento de los presuntos responsables de los hechos desencadenantes de la tragedia, que probablemente no habrían sido ejecutados intencionalmente, sino por una serie de graves negligencias.
Como señalamos, a finales del siglo XX, los que dedicamos nuestros esfuerzos al Derecho Ambiental éramos pocos, pocos y muy preparados, con experiencia y muy activos. Nuestra Cancelación fue masiva. El resto lo hizo la edad. Las consecuencias son ruinosas. Afectan a lo más complejo, a lo que siempre había sido propio de técnicos de alta cualificación integrados en equipos multidisciplinares.
No es que no haya nadie con experiencia y especialización en derecho ambiental. Es que los que hay, cobran de las Administraciones Públicas o de sus empresas concesionarias. Son los contrarios.
No puedo hablar por otros, pero es que han desaparecido casi todos. Y es que, en el caso de la DANA, es difícil obviar la falta de experiencia y especialización que se aprecia a simple vista, sin necesidad de especiales conocimientos. El resultado es terrible. Y, lo que es peor, era previsible.
En realidad, es todavía mucho peor. Sabemos que la próxima tragedia -que puede suceder en cualquier momento-, como las anteriores, seguirá el mismo camino hacia el ocultamiento de la verdad y la impunidad de los delitos con responsables políticos, que comienzan a ser casi todos.
De tragedia en tragedia hasta el fondo del precipicio.
NOTA: Ya han declarado en el Juzgado de Catarroja quienes podrían haber aclarado los hechos. Pero NADIE supo qué preguntarles.
La estructura territorial del Estado español ha dado lugar a un sistema complejo en el que el Estado, las Comunidades Autónomas y los municipios desempeñan funciones diferenciadas pero que se interrelacionan. Más aún en la materia multidisciplinar por excelencia, el Derecho Ambiental.
La Constitución sienta las bases de este reparto en sus artículos 148 y 149. Por un lado, el artículo 149.1.23ª atribuye al Estado la competencia exclusiva en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, lo que incluye la fijación de los principios y criterios comunes aplicables en todo el territorio español.
Por otra parte, el artículo 148 permite a las Comunidades Autónomasasumir competencias en ordenación del territorio, gestión ambiental y elaboración de normas adicionales de protección, lo que ha propiciado una amplia diversificación normativa entre territorios.
Tras la publicación del texto original en 1992, la normativa estatal ha sufrido una continua evolución que culmina en la actual Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que sustituye a las antiguas leyes de residuos y adapta el ordenamiento español a los objetivos de la Unión Europea.
Esta ley introduce nuevas obligaciones de responsabilidad ampliada del productor y establece restricciones progresivas al vertido. Con ello, el Estado mantiene su papel de garante de la cohesión normativa, asegurando que las políticas de gestión de residuos avancen al unísono en todo el territorio nacional, al mismo tiempo que se da margen suficiente a las Comunidades Autónomas para desarrollar modelos propios acordes con sus necesidades territoriales.
Las Comunidades Autónomas han ido aumentando su protagonismo. Hoy todas cuentan con legislación específica y planes autonómicos de gestión de residuos que refleja un desarrollo autonómico sólido y adaptado a la realidad de cada una de las autonomías. Esta diversidad obliga a reforzar los mecanismos de coordinación, especialmente en el seno de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente, un órgano clave para armonizar políticas y asegurar la coherencia técnica y jurídica del sistema.
En este contexto, la administración local sigue siendo un pilar fundamental del sistema. Los municipios son los responsables directos de la recogida de residuos urbanos, la limpieza viaria y la implantación de ordenanzas ambientales.
Esta competencia, ya presente en 1992, se mantiene hoy como uno de los servicios públicos esenciales reconocidos por la Ley de Bases del Régimen Local.
La legislación destinada a la lucha contra el cambio climático, la adaptación a fenómenos extremos, la reducción de plásticos de un solo uso y la gestión de residuos no existentes a la fecha de redacción de la obra publicada en esta serie de entradas (como los electrónicos o los procedentes de nuevas tecnologías), exigen respuestas que solo pueden lograrse mediante una delimitación de funciones y una cooperación real entre todos los niveles de gobierno reconocidos por la Constitución Española.
Un análisis del capítulo que hoy publicamos revela una queja constante: la legislación era «fragmentaria, inadecuada y sanitarista«. No se gestionaban recursos, se «retiraban basuras» para que no molestaran.
Hoy, más de treinta años después, el panorama ha cambiado mucho. Analizamos ahora, sintéticamente, cómo han evolucionado las normas que definieron una época y qué las ha sustituido en la era de la economía circular.
A principios de los 90, la gestión de residuos se basaba en la Ley 42/1975, una norma preconstitucional preocupada casi exclusivamente por la higiene y el orden público. Aunque se intentó modernizar con el Real Decreto Legislativo 1163/1986 para cumplir con Europa, el sistema seguía viendo el residuo como algo a eliminar.
El residuo ya no es un desecho, es un recurso. La nueva ley ha impuesto un impuesto nacional al vertido para forzar el reciclaje, algo impensable bajo la ley vigente a fecha de publicarse este capítulo.
En 1992, los residuos industriales se regían por una ley separada, la Ley 20/1986 de Residuos Tóxicos y Peligrosos. Esto creaba una distinción entre «basura urbana» y «residuo tóxico«.
Hoy en día, esta distinción se ha modernizado. La Ley 7/2022 y el reciente Real Decreto 553/2020 sobre traslado de residuos, han digitalizado el control, que se ejerce a través de plataformas electrónicas (eSIR), cerrando la trazabilidad, algo impensable en la década de los años 1990.
El documento publicado en esta serie de entradas, de 1994, citaba el Real Decreto 319/1991, una norma que intentaba regular los envases de líquidos alimentarios sin imponer obligaciones fuertes a los ciudadanos.
Posteriormente, se aprobó la Ley 11/1997 de Envases. Esta ley trajo a España el contenedor amarillo y el sistema de «Punto Verde» (Ecoembes), transfiriendo el coste de la gestión del ayuntamiento a los envasadores.
En el presente, rige el Real Decreto 1055/2022. Esta norma es mucho más agresiva: extiende la responsabilidad a los envases comerciales e industriales y obliga a los comerciantes a fomentar el uso de envases reutilizables.
El RAMINP fue derogado formalmente por la Ley 34/2007 de calidad del aire. Sin embargo, tuvo una «muerte en vida«, aplicándose supletoriamente en comunidades autónomas que no habían legislado a tiempo. Ahora, las grandes instalaciones se rigen por la Autorización Ambiental Integrada (AAI) y las pequeñas por declaraciones responsables, agilizando la burocracia pero exigiendo controles ambientales más controlados.
En cuanto a la existencia de un Plan Nacional de Residuos, que aún no existía en 1994, la cuestión evolucionó, aunque tuvimos que esperar al año 2000 para el primer Plan Nacional de Residuos Urbanos. Luego vinieron el PNIR (2008-2015) y el PEMAR (2016-2022).
En el presente año de 2025, se acaba de estrenar el PEMAR 2024-2035, aprobado definitivamente en enero de 2025. A diferencia del vacío de los 90, este plan es detallista: exige la recogida separada de textiles, aceites de cocina y biorresiduos, con objetivos vinculantes que penalizan a los municipios incumplidores.
Competencias de saneamiento de los Municipios (MITECO)
Estas sentencias pusieron fin a la «guerra de competencias» definiendo que, en materia de medio ambiente, el Estado tiene la potestad de fijar un «suelo verde» obligatorio y detallado que ninguna autonomía puede rebajar, garantizando así que la protección ecológica no dependa del código postal.
La transformación no habría sido posible sin la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en dos fallos históricos: la STC 227/1988 (sobre la Ley de Aguas) y la STC 149/1991 (sobre la Ley de Costas). Estas sentencias pusieron fin a la «guerra de territorios» definiendo que, en materia de medio ambiente, el Estado tiene la potestad de fijar un «suelo verde» obligatorio.
El Tribunal Constitucional fue contundente al definir qué significa «legislación básica» en materia ambiental, estableciendo una doctrina que hoy sigue vigente y que permite al Estado imponer normas estrictas a todas las Comunidades Autónomas.
En la STC 227/1988, el Tribunal dejó claro que lo básico no es solo un principio vago, sino que consiste en el común denominador normativo para todos en un sector determinado. Es por esta sentencia por la que hoy el Gobierno puede prohibir plásticos de un solo uso o imponer impuestos al vertido en toda España sin que ninguna autonomía pueda alegar que se invade su terreno; el Estado pone el «mínimo» (que puede ser muy alto) y las regiones solo pueden mejorarlo, nunca rebajarlo.
De igual modo, la STC 149/1991 resolvió la tensión entre proteger la naturaleza (competencia estatal) y el urbanismo (competencia autonómica/local). El Constitucional dictaminó que la protección ambiental es un título prevalente, permitiendo al Estado limitar el crecimiento urbanístico o industrial si es para proteger el entorno. Así, la legislación española ha pasado de limpiar las calles a intentar salvar el planeta, pasando de una gestión reactiva e improvisada a una estrategia nacional unificada y blindada constitucionalmente.
En 1994, la regulación de los envases era bastante limitada. La norma de referencia era el Real Decreto 319/1991, que se limitaba a regular los envases de «alimentos líquidos» con el objetivo de reducir su peso y volumen, pero carecía de mecanismos coercitivos eficaces para la industria y los ciudadanos. Aquel marco, centrado en evitar que las botellas se convirtieran en basura sin más, dio paso en 1997 a la Ley de Envases y al conocido sistema de «Punto Verde» para envases domésticos.
Sin embargo, el verdadero cambio de paradigma ha llegado con el actual Real Decreto 1055/2022. A diferencia de la norma de los 90, este texto despliega una Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP), universal.
Con el marco legal actual, las empresas deben financiar la gestión de los envases comerciales e industriales (no se limitan a los envases, como antiguamente, también se incluyen palets, bidones, cajas de agrupación) que ponen en el mercado. Además, la norma actual impone objetivos de reutilización obligatorios para el canal HORECA y el comercio minorista, tratando de acabar con la cultura del “usar y tirar”.
En cuanto a la protección del aire, en los años 90 se regía por la Ley 38/1972 de Protección del Ambiente Atmosférico, una norma diseñada para una España en plena industrialización, preocupada principalmente por las emisiones visibles de las chimeneas industriales que trataba de corregir situaciones de contaminación atmosférica.
Los controles se centraban en parámetros básicos como el dióxido de azufre y las partículas en suspensión, que se regularon por decretos como el 833/1975 o el 1613/1985. Hoy, ese enfoque ha sido superado por la Ley 34/2007 de calidad del aire y protección de la atmósfera, que invierte la lógica: Se trata de prevenir la contaminación, en lugar de corregir la ya existente y vigilarla para proteger la salud humana antes de que se produzca el daño.
El marco actual incorpora contaminantes que ni se medían en 1994 (como las partículas finas -PM 2.5- o el ozono troposférico), obliga a las grandes ciudades a tener Planes de Mejora de Calidad del Aire y establece un sistema de información al público transparente y en tiempo real, algo impensable bajo la ley vigente a fecha de publicación de este capítulo, donde la información ambiental era muy escasa.
Área / Materia
Situación en 1992
Hitos de Transición (1998-2011)
Situación Vigente (2025)
Principales Cambios del Modelo
Residuos (Marco Básico)
Ley 42/1975 (Desechos y RSU)
Enfoque higienista: retirar basura de la calle.
Ley 10/1998 (1ª Ley de Residuos)
Ley 22/2011 (Introduce jerarquía de residuos)
Ley 7/2022 (Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular)
El residuo pasa de ser «basura» a «recurso». Se introducen impuestos al vertido e incineración para penalizar la eliminación.
Residuos Peligrosos
Ley 20/1986 (Residuos Tóxicos y Peligrosos)
Normativa separada de la urbana.
Ley 10/1998 (Unifica regímenes)
RD 952/1997 (Adapta lista CER)
Ley 7/2022 + RD 553/2020 (Traslados)
Plataforma electrónica eSIR.
Fin de la dicotomía legal «tóxico/urbano». Control total mediante trazabilidad digital (sin papeles).
Envases
RD 319/1991
Regulaba solo líquidos alimentarios. Poco eficaz.
Ley 11/1997
Crea el sistema de Punto Verde (Ecoembes/Vidrio).
Real Decreto 1055/2022
Extiende la responsabilidad a envases comerciales e industriales.
Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) universal. Objetivos obligatorios de reutilización y venta a granel.
Licencias de Actividad
RAMINP (1961)
Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
Ley 16/2002 (IPPC)
Ley 34/2007 (Deroga el RAMINP)
RDL 1/2016 (Texto refundido IPPC)
Ley 21/2013 (Evaluación Ambiental)
Paso del control municipal de molestias (ruidos/humos) a la Autorización Ambiental Integrada para grandes industrias.
Calidad del Aire
Ley 38/1972
RD 1613/1985
Centrado en emisiones industriales visibles y SO2.
Directivas UE
RD 1073/2002
Ley 34/2007
RD 102/2011 (Calidad del aire)
Enfoque en salud pública (inmisión). Control de partículas finas (PM2.5), ozono y planes de mejora obligatorios.
Planificación Estatal
Inexistente
(Se menciona que se están dando «primeros pasos»).
I Plan Nacional RSU (2000)
PNIR (2008-2015)
PEMAR (2016-2022)
PEMAR 2024-2035
Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos.
Existencia de una hoja de ruta vinculante con objetivos de recogida separada (textil, biorresiduo, aceite).
Financiación Local
Ley 7/1985 (LBRL)
Tasas municipales que no cubrían costes.
Ley 27/2013 (Racionalización y Sostenibilidad)
Ley 7/2022 (Art. 11)
Obligación de tasa no deficitaria.
Las tasas de basura deben cubrir el 100% del coste real del servicio. Prohibición de déficit en este servicio.
Fuente: Elaboración propia
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CAPÍTULO 4
RÉGIMEN JURÍDICO DE LA RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE LOS RSU EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL
CAPITULO 4: REGIMEN JURIDICO DE LA RECOGIDA Y TRATAMIENTO DE LOS RSU EN EL ORDENAMIENTO ESPANOL. 4.1.– EL DISPOSITIVO ADMINISTRATIVO: 4.1.1.- ESTADO. 4.1.2.- COMUNIDADES AUTONOMAS. 4.1.3.- ADMINISTRACION AMBIENTAL MUNICIPAL: 4.2.-EL SERVICIO PUBLICO DE RECOGIDA DE RSU: 4.2.1.- REGLA GENERAL: MONOPOLIO MUNICIPAL. 4.2.2.- OBLIGATORIEDAD DE LA ENTREGA. 4.2.3.- OBLIGATORIEDAD DE LA RECEPCION.
4.1.- EL DISPOSITIVO ADMINISTRATIVO
La estructura de la Administración ambiental española está dividida entre la Administración estatal, la autonómica y la local.
Falta legislación y un organismo único sobre residuos: La legislación existente está elaborada, básicamente, con la finalidad de evitar contaminaciones.
Es una legislación fragmentaria, aplicable por diferentes organismos sin coordinación.
Es parcial, ya que no considera el residuo como algo en sí, definido y clasificado según su composición, sino según su origen (Ley de Residuos Sólidos Urbanos, Ley de Residuos Radioactivos, Ley de Residuos Tóxicos y Peligrosos).
Es inadecuada y poco ecológica ya que, salvo las nuevas disposiciones legales para adaptar las Directivas Comunitarias (R.D. Legislativo 1163/1.986 que modifica la anticuada ley 42/1.975 sobre desechos y R.S.U. y R.D. 319/1.991 de 8 de marzo), en general no considera el residuo como algo a recuperar y menos aún como algo que debe desaparecer dentro de una nueva concepción productiva sin desechos, tendencia ya admitida y propuesta en la futura legislación de la CEE.
Como consecuencia del poco o nulo valor asignado hacia los residuos por las «primitivas» fuerzas económicas y políticas de nuestro país, no existe un organismo oficial que considere de forma unificada la gestión de los residuos.
Los residuos no son de nadie, parece decirnos nuestro sistema burocrático-administrativo, para el que la Naturaleza es también del que primero la pilla. Así, los residuos, parte de la Naturaleza degradada y reciclable son, en muchas ocasiones todavía y a pesar de las nuevas disposiciones legales, arrojados sin más allí donde mejor convenga o los afectados aguanten, sin otras limitaciones que las derivadas del consabido «que no se vean, huelan o molesten demasiado«.
Nimby: «Not in my back yard» (en mi patio no)
4.1.1. ESTADO
El dispositivo administrativo ambiental Estatal español responde al modelo de dispersión, en el que por inercia administrativa se produce un fraccionamiento competencial, cuya coordinación solo se produce por la unificación de estrategias en virtud de un mayor peso de algunos Ministerios, en nuestro caso, el de Obras Públicas Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA), cuyas competencias ejecutivas, al margen de la Evaluación de Impacto Ambiental (E.I.A.), en general, solo recaen sobre aguas y residuos, y con restricciones, habiendo competencias dispersas por casi todos los Ministerios (Industria, Agricultura, Sanidad…), lo que implica una ausencia de capacidad real para establecer una política coordinada y planificada.
En especial, cabe citar por su gravedad, la incoherencia que supone el que el MOPTMA sea encargado a la vez de las grandes obras públicas, y de su Estudio de Impacto Ambiental, lo que indudablemente hace aparecer graves conflictos de intereses, que siempre ceden a favor del interés económico o político, en perjuicio del medio ambiente.
Se echa de menos algún dispositivo que permita la coordinación en una situación en la que el desarrollo legislativo, la adopción de medidas especiales de protección y la ejecución, incumben a las Comunidades Autónomas, y en menor escala a los Municipios, pese a la existencia de la Conferencia Sectorial correspondiente prevista por la Ley del Proceso Autonómico, que es insuficiente.
Se echa de menos algún dispositivo que permita la coordinación en una situación en la que el desarrollo legislativo, la adopción de medidas especiales de protección y la ejecución, incumben a las Comunidades Autónomas, y en menor escala a los Municipios, pese a la existencia de la Conferencia Sectorial correspondiente prevista por la Ley del Proceso Autonómico, que es insuficiente.
Se plantean problemas de coordinación entre las administraciones concurrentes, pues frente a las responsabilidades de los entes territoriales inferiores, la problemática ambiental tiene efectos extraterritoriales, e implica a agentes de alcance estatal o supraestatal.
De acuerdo con el R.D. legislativo 1163/1.986, la Administración central habrá de elaborar un Plan Nacional de Gestión de Residuos Sólidos Urbanos.
En 1.992 se han finalizado los trabajos de «Composición y caracterización de RSU en España» en varias CC.AA., entre ellas Galicia, lo que supone que en 1.992 se disponga del análisis de los RSU de once CC.AA..
Asimismo, según el MOPTMA, se han dado los primeros pasos para la redacción del Documento base que ha de servir para la elaboración de dicho Plan Nacional.
También ha de mencionarse, en lo que a instalación de Incineradoras se refiere, el Plan de Energías Renovables de 1.986, en el que se contemplan éstas.
Sin embargo, en Septiembre de 1.994, en la Conferencia Sectorial sobre medio ambiente celebrada en Guadalupe, Cáceres, la Secretaria de Estado de Medio Ambiente insistió en que, en función de datos publicados recientemente en un Estudio de la Agencia Federal de protección del Medio Ambiente (EPA) de los EE.UU., en los que se declara que las emisiones de dioxinas aumentan las posibilidades de contraer determinados tipos de cáncer, siendo responsables de al menos el 10% de los tumores, el gobierno español no apoyará la construcción de incineradoras.
Esto se refiere a las incineradoras de residuos tóxicos, pero no cabe desconocer que las incineradoras de RSU también emiten Dioxinas y Furanos.
4.1.2. COMUNIDADES AUTÓNOMAS
En España, con la introducción por la Constitución de 1.978 del Estado de las Autonomías, se produce un fenómeno de dispersión de competencias, y con nuestra entrada en la Comunidad Económica Europea, vamos a diseñar una nueva distribución competencial.
El Artículo 148-1º de la Constitución, permite a las CC.AA. asumir competencias en materia de «Ordenación del territorio» (nº 3), así como en «Gestión en materia de protección del medio ambiente» (nº 9).
Por otra parte, su Artículo 149-1º, dispone la competencia exclusiva del Estado en la «Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CC.AA. de establecer normas adicionales de protección, …» (nº 23).
Del juego de ambos preceptos, se deduce que tanto la Administración Central del Estado, como la de las CC.AA., tienen competencias relacionadas con el medio ambiente, que han de ser delimitadas con mayor precisión.
1) RESERVA COMPETENCIAL ESTATAL: En general, corresponden al Estado las competencias básicas en la materia, de acuerdo con los principios de Solidaridad, Igualdad y Unidad de mercado.
Pero la regulación no la hace sólo por medio de normas con rango de Ley, sino que también se ha efectuado por medio de normas reglamentarias (en especial el Real Decreto 1613/1.985 de 1 de Agosto), que rigen en todo el territorio nacional, con modulaciones en función de las circunstancias concretas.
Es aquí donde ha incidido fundamentalmente el recorte de atribuciones que se ha producido por nuestra incorporación a la CEE, que veremos en el siguiente Capítulo, aunque también las CC.AA. deberán adaptar su gestión a las instrucciones comunitarias, en relación con la EIA, entre otras materias.
También hay competencias concurrentes relacionadas con la ordenación del territorio, obras públicas de interés general, entre otras.
2) COMPETENCIAS DE LAS CC.AA. Hemos de distinguir entre las siete CC.AA. de Autonomía plena, con competencias más amplias, de las demás, con Autonomía gradual, que no han llegado al techo competencial constitucional.
La atribución específica de competencias a las CC.AA., se producen como consecuencia de las determinaciones de sus respectivos Estatutos, y de los Decretos de traspaso de funciones y servicios, que materializan la precisión normativa y la atribución de medios personales y materiales, deslindando las respectivas competencias según la Constitución y los Estatutos, aunque se reserva una zona de concurrencia inevitable (Política ambiental, Planificación, Educación, Información, o Asignación de subvenciones).
Los Estatutos de las CC.AA. de Autonomía plena, entre las que se encuentra Galicia, encomiendan el desarrollo legislativo y la ejecución de la protección del medio ambiente en el marco de la legislación básica del Estado. La mayoría de ellos incluyen el establecimiento de normas adicionales de protección.
Las restantes CC.AA. solo tienen funciones de ejecución de la normativa estatal, aunque Madrid y Baleares han incluido el desarrollo legislativo para el establecimiento de normas adicionales de protección (L.O. 9/1992, de 23 de diciembre).
La mayor parte de las competencias de desarrollo legislativo y de ejecución ambiental, que no sean municipales, deben de corresponder a las CC.AA. de autonomía plena (al resto también, pero en menor medida). Sin embargo, en la práctica faltan transferencias por realizar.
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, sigue en general el modelo estatal, asignando competencias ambientales a una Consejería, con funciones relacionadas con la tutela del medio, y a la vez con competencias sobre obras públicas y urbanismo.
Hay una tendencia a la creación de Agencias ambientales desconcentradas, iniciada en Andalucía en 1.984. En Cataluña existe una Consejería de Medio Ambiente desde 1.991.
En Galicia, la Consellería de Política territorial, obras públicas e vivienda concentra la estructura autonómica orgánica básica, y ya en sede de Residuos, se ha creado una Sociedad de economía mixta, Sociedad Gallega de Medio Ambiente (SOGAMA), entre la Xunta de Galicia (51%) y la compañía eléctrica Unión Fenosa (49%).
En cuanto a la Recogida y Tratamiento de RSU: Han de ejecutar la legislación estatal, con los límites que implican las competencias Municipales. A este respecto, habrán de elaborar Planes de Gestión de Residuos en su ámbito territorial, de acuerdo con el Plan Nacional, pero como éste aún no existe, las disponibilidades autonómicas son plenas.
Las CC.AA. de Autonomía Plena tienen también competencias de Desarrollo legislativo y ejecución de sus disposiciones al respecto.
Por ello Cataluña ha promulgado una normativa (D. 64/1.882), que subordina la concesión de una Licencia Municipal para una actividad que vaya a producir residuos a la acreditación de la idónea solución prevista para su eliminación.
4.1.3.- ADMINISTRACIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL
Los problemas ambientales, si bien en su mayor parte son universales, suelen tener su solución en términos locales, cayendo bajo la órbita de los Municipios. Por ello la estrategia de base municipal para la tutela del ambiente, pese a las dificultades de coordinación con otras administraciones, es muy importante.
En cuanto a las concretas competencias, hay que mencionar una serie de actuaciones sometidas a las normas, estatales o autonómicas, llevadas a cabo directamente por la propia Administración Municipal:
Agua Potable, Tratamiento de efluentes, Ruido, Vigilancia Atmosférica, y Residuos Sólidos en sus diversas modalidades y presentaciones, lo que supone su recogida, transporte y disposición final en condiciones de seguridad y salubridad.
los Municipios ejercerán competencias en los términos de la legislación estatal y autonómica, sobre protección del medio ambiente.
También se pueden fundamentar en la Ley General de Sanidad de 1.986, artículo 42, en especial, relativo al cumplimiento y control de las normas y Planes Sanitarios.
La mayoría de sus atribuciones son competencias en sentido propio, de ejercicio obligatorio, lo que es el caso para todos los municipios, por sí o asociados, de la recogida de residuos.
En los Municipios de más de 5.000 habitantes, deberá proveerse además, el tratamiento de los residuos, y en los que tengan más de 50.000, se atenderá genéricamente a la protección del medio ambiente (de modo obligatorio).
Los Municipios españoles han promulgado su propia normativa ambiental incorporada a Ordenanzas específicas, algunas de ellas muy completas y de superior factura a las de elaboración autonómica y estatal, como es el caso de Madrid, Barcelona o Málaga.
En cuanto a la Recogida y Tratamiento de RSU: su gestión corresponde a los Ayuntamientos, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 42/1.975, y lo ratifica la Ley de Bases del Régimen Local de 1.985, al calificar como servicio mínimo de todos los Municipios
la recogida de Residuos, siendo el tratamiento obligatorio para aquéllos con más de 5.000 habitantes.
Todos los Municipios tienen aprobadas ordenanzas sobre ello, y algunos las han incorporado a las Ordenanzas de protección del medio ambiente.
Las características actuales del problema han determinado la entrada de las Administraciones Nacionales animando a soluciones organizatorias de base supramunicipal.
A esta línea responde la Ley 42/1.975 que estimula la creación de Consorciosy Mancomunidadespara la recogida y tratamiento de desechos, ordenando a las Diputaciones Provinciales que fomenten la instalación de éstos entes, imponiendo su subrogación en las competencias de los Ayuntamientos, cuando éstos no puedan prestar el servicio por razones de carácter económico u organizativo y no se mancomunen o consorcien.
4.2.- EL SERVICIO PÚBLICO DE RECOGIDA DE RSU
Todo el ciclo de los RSU, desde que aparecen potencialmente, hasta el momento de su eliminación o reutilización, está mediatizado por el Derecho.
En primer lugar, mediante la PLANIFICACIÓN integral de las distintas etapas que afectan a los RSU, pues todas ellas están interrelacionadas.
Las primeras etapas (prerecogida y recogida) son municipales, pero las ulteriores implican la utilización de plantas o instalaciones, que salvo en el caso de las grandes ciudades, no son rentables más que a partir de ciertas magnitudes, por lo que deben intervenir administraciones territoriales superiores.
Por ello la Directiva 91/689 de la CEE dispone (Art. 6) que las autoridades competentes tendrán la obligación de establecer uno o varios Planes de Gestión de Residuos del art. 7 de la Directiva 75/442, que se referirán a tipos, cantidades y origen de los residuos; prescripciones técnicas generales; disposiciones relativas a residuos particulares y lugares o instalaciones adecuadas para la eliminación.
En cuanto a la PRESENTACIÓN, se obliga a los productores de RSU a entregarlos con arreglo a modalidades predeterminadas que faciliten la recogida o hagan posible su valorización.
4.2.1. REGLA GENERAL: MONOPOLIO MUNICIPAL
La Ley de Bases del Régimen Local de 1.985 incluye la recogida y tratamiento de Residuos entre los servicios de la competencia municipal, en los términos ya vistos.
No se suele discutir esto, pues se trata de un servicio no rentable (aunque sí puede serlo en términos políticos), que solo se puede excepcionar en el caso de Residuos industriales susceptibles de cierto aprovechamiento económico. Se prevé la posibilidad de que, previa autorización, puedan los generadores de residuos trasmitirlos a terceros.
4.2.2. OBLIGATORIEDAD DE LA ENTREGA
La regla general es el deber por parte de los vecinos de ceder sus RSU a los servicios de recogida prestados o autorizados por las administraciones locales (Art.8 Directiva CEE 91/156).
Sin embargo ese deber puede tener modulaciones o excepciones, como en el caso de la colaboración de empresarios que adquieran papel o cartón usado, en que se consiguen mejor los propósitos de valorización de los RSU.
Estos intermediarios han de estar autorizados para garantizar que realizan tales operaciones de valorización y eliminación en condiciones sanitaria y ambientalmente admisibles, no bastando el permiso de los particulares (Sentencia del TJCEE de 12 de Mayo de 1.987).
Pueden ser dispensados de ésta exigencia, pero siguen estando sometidas a registro previo, y deben dejar constancia mínima de las operaciones que realicen, que han de efectuarse conforme a las condiciones exigidas por la autoridad competente.
Con arreglo a la Ley de RSU,
los productores o poseedores de los mismos deberán, salvo excepciones, ponerlos a disposición del Ayuntamiento en las condiciones que determinen las Ordenanzas Municipales (Art.3-22), que pueden imponer cargas a los ciudadanos, como la utilización de bolsas o contenedores, o su traslado a puntos de recogida.
La Ley dispone que los Ayuntamientos adquieren la propiedad de los residuos desde la entrega y la recogida. Es una cesión forzosa, pero sin relación con la Expropiación Forzosa, pues se refiere a residuos sin valor económico que supongan una amenaza potencial para el entorno urbano.
Si los particulares se niegan sin justa causa a poner los residuos a disposición del Ayuntamiento, o incumplen las condiciones de entrega, cabe que se les impongan multas y sanciones.
Sin embargo, se prevé la posibilidad de que los residuos puedan conservarse por sus productores o ser cedidos a terceros, en caso de que tengan contenido económico, si bien ha de concederse autorización municipal.
4.2.3. OBLIGATORIEDAD DE LA RECEPCIÓN
A la obligatoriedad de la entrega, se corresponde la obligatoriedad por parte de la administración municipal de hacerse cargo de los residuos.
Cuando se trata de Residuos Sólidos Tóxicos o Peligrosos, pueden los Ayuntamientos exigir de los productores que eliminen o reduzcan en lo posible dichas características.
Han de proporcionarse, en caso de residuos especiales que puedan producir trastornos en el transporte o tratamiento, informaciones sobre su origen, cantidad y características.
Si se trata de residuos que por su volumen o configuración no puedan ser recogidos por los servicios normales, el ayuntamiento puede exigir su reducción o bonificación, debiendo serle abonados los gastos suplementarios que su recogida produzca.
En estos casos tratándose de residuos sólidos e industriales o de construcción, los ayuntamientos pueden imponer la obligación de construir depósitos o vertederos propios, negándoles el acceso a sus servicios de recogida.
LA ELIMINACIÓN Y EL APROVECHAMIENTO: Una vez recogidos y transportados los RSU habrá de procederse a su disposición, bien por medio de su eliminación, o mediante su valorización.
Estas operaciones deberán llevarse a cabo evitando toda influencia perjudicial para el suelo, vegetación y fauna, la degradación del paisaje, la contaminación del aire y de las aguas.
Aunque la eliminación se puede realizar por otros medios, únicamente se contempla por la ley la formación de «depósitos o vertederos controlados«. Estos pueden ser municipales o privados.
Para los municipalesse exige que el proyecto sea autorizado «por la Comisión Provincial de Servicios Técnicos u organismo equivalente de la administración competente«.
Para los privados, la técnica de control se basa en la licencia Municipal concedida a través del procedimiento que regula el Reglamento de Actividades de 1.961, interviniendo el Instituto Tecnológico y Geominero ante una posible contaminación de los recursos del subsuelo.
Las Licencias pueden ser indefinidas (extinguiéndose al agotarse la capacidad del vertedero), temporales o eventuales (con una duración máxima de seis meses prorrogables por otros seis).
Los depósitos o vertederos no autorizados se consideran clandestinos, procediéndose a su inmediata clausura y a la imposición de multas de hasta un millón de pesetas.
En cuanto al APROVECHAMIENTO, la legislación española está pensando en empresas particulares para la realización de estas operaciones, pues en ningún momento alude a iniciativas municipales.
Estas iniciativas han de ser autorizadas municipalmente, por los cauces del Reglamento de Actividades de 1.961, exigiéndose paralelamente autorización del Ministerio de Industria.
El solicitante si no fuera propietario de los residuos ha de acreditar su derecho a la disponibilidad de ellos de la forma que reglamentariamente se establezca.
El impulso de estas operaciones puede realizarse instando a los titulares de las instalaciones a ampliarlas o modificarlas para un mejor aprovechamiento, concediéndose ayudas económicas, pudiéndose expropiarlas de no ser realizadas dichas modificaciones.
También podría declararse obligatorio el aprovechamiento de residuos en caso de recursos cuya producción nacional sea insuficiente.
Otra estimulación indirecta del aprovechamiento, puede ser la exigencia de que los desechos y residuos de los productos que se fabriquen o importen sean susceptibles de normal tratamiento; también fomentando la utilización de recursos recuperados en la fabricación de ciertos productos elaborados. El cumplimiento de estas obligaciones puede dar lugar a indemnización o al abono de las ayudas económicas y técnicas que se determinen.
El otorgamiento de la autorización de aprovechamiento lleva implícito la declaración de utilidad pública de estas actividades y el acceso de sus titulares a los beneficios que concede la Ley de Expropiación Forzosa.
En cuanto a los ENVASES DE LÍQUIDOS ALIMENTARIOS, y al margen de lo que en el capítulo siguiente se dirá respecto a los envases y embalajes en general, la CEE había promocionado desde su Directiva 85/339, una política de envases de bebidas y otros alimentos líquidos, que facilitase su reutilización y reciclado.
«por el que se establecen acciones sobre la producción, comercialización, empleo, reciclado y relleno de los envases para alimentos líquidos«.
Esta norma, no imperativa para los ciudadanos, se limita a ordenar a la Administración del Estado y a las Comunidades Autónomas, elaborar programas tendentes a reducir el peso y el volumen de los envases que deban ser eliminados, y al retorno y reciclaje de los restantes.
Alude a actuaciones estimuladoras como campañas de publicidad, facilitación de los retornos, promoción de recogidas selectivas, etc.
Sólo se establecen normas directamente aplicables por los particulares para los casos de aceptación voluntaria del retorno o depósito por los expendedores, lo que deberá expresarse en el envase.
Pudiera contemplarse en que el Estado imponga que ciertos envases sean de obligatoria aceptación en régimen de depósito por los expedidores, aunque es dudoso el que pueda establecer que determinados productos, por ejemplo la leche, sea obligatoriamente comercializada en envases reutilizables, lo que quizá iría en contra de la libre circulación de mercancías al primarse las marcas locales.
A este respecto es muy interesante la Sentencia de Tribunal de Justicia Europeo, de 20 de septiembre de 1.988, asunto 302/86. Dictada en el caso de las botellas danesas, relativo a la legislación danesa que impuso la reutilización obligatoria de los envases de bebidas refrescantes y cervezas, requerida al considerarse por algunos exportadores contraria a la libertad de comercio, ya que suponía para éstos contar con una red propia de establecimientos para el sistema de depósitos.
El TJE respaldó la ley danesa en su mayor parte. También veremos más adelante el caso Alemán o el Francés, entre otros.
ANFEVI (Asociación Nacional de Fabricantes de Envases de Vidrio)
En cuanto a la FINANCIACIÓN MUNICIPAL,
se realiza, al menos parcialmente, por medio de TASAS como contraprestación a la facilitación del servicio, si bien la Base Imponible puede configurarse en función de la categoría de la calle, o del tipo de uso (industrial, domiciliario, o comercial), incluso se conecta en algún caso con el líquido imponible de la finca.
El abono de estas tasas es obligatorio, aunque no se utilice el servicio. El Importe de estas Tasas generalmente no cubre las necesidades del servicio, y tampoco las modalidades de su percepción atienden a intereses ambientales.
La legislación española, prevé también una FINANCIACIÓN NACIONAL, por medio de un programa de Subvenciones,
ayudas pensadas para apoyar operaciones de gran escala, realizadas por Asociaciones de Entes Locales, pero de las que pueden beneficiarse ayuntamientos aislados, e incluso particulares (si se les impone modificar instalaciones de aprovechamientos, o en el supuesto de medidas indirectas para facilitar la recuperación).
La Administración Central también puede emprender y financiar investigaciones tecnológicas para la mejora de los sistemas de aprovechamiento.
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