EL SECTOR ELÉCTRICO ESPAÑOL (III): DE UNESA A LA LOSEN, HISTORIA DE LA INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA

Por Jesús Díaz Formoso

 

Tras la Segunda Guerra Mundial, España va a ver agravada la crisis económica derivada de su Guerra Civil, en un período de restricciones. Esta situación traerá consigo un incremento de la intervención estatal en la economía y, por tanto, también en el sector eléctrico, que en esa época tenía una gran dependencia de las centrales hidroeléctricas. Será precisamente la «pertinaz sequía» de mitad de los años 40 la que impulsará una unión entre las 17 principales empresas productoras de electricidad, que va a evitar lo ocurrido en países como Francia o Gran Bretaña: la nacionalización del sector. Esta unión se va a plasmar en el nacimiento, en 1944, de UNESA (Unidad Eléctrica, S.A.), la cual ejercerá una importante labor de coordinación de la producción y el transporte de electricidad, iniciando la llamada «Explotación Conjunta», mecanismo arbitrado para que los excedentes de energía de unos subsistemas regionales pudiesen cubrir el déficit de otros, abordando la interconexión de los sistemas eléctricos regionales entre sí y con las centrales. En UNESA se delegarán funciones públicas, especialmente respecto a la ejecución de las órdenes del Ministerio de Industria, por lo que sin perder su carácter privado, sí va a estar de algún modo inserta en la estructura de la administración. Sin embargo, UNESA fue el instrumento que permitió minimizar la intervención administrativa en el sector.

La situación de esos años motivó la aprobación de una serie de normas de emergencia, entre las que cabe destacar la Orden del Ministerio de Industria de 2 de Diciembre de 1944, que aprueba el Plan de conjugación de sistemas regionales de producción de energía eléctrica, que pone en marcha la construcción de conexiones entre los distintos sistemas regionales, con el objetivo de conseguir la unidad de explotación del sistema eléctrico. El Decreto de 12 de Enero de 1951 ordenará la distribución de electricidad y el establecimiento de tarifas, siendo Refundido en el Reglamento de Verificaciones Eléctricas, de 12 de Marzo de 1954, y concreta la obligación, a cargo de las empresas integradas en la Red General Peninsular, de transportar a través de sus redes las cantidades de energía que, en atención a la Utilidad Pública, ordene el Ministerio de Industria, en las condiciones económicas en cada caso fijadas.

Podemos describir el impacto que, una vez superada la situación de emergencia, estas normas causaron en el sector eléctrico nacional, siguiendo a García de Enterría («El problema de la caducidad de las concesiones de aguas públicas y la práctica de las concesiones en cartera», Revista de Administración Pública, núm.17, 1955): «La transformación que aporta esta normativa, y que no hemos dudado en calificar de radical, consiste llanamente en superar la perspectiva de cada empresa en particular como marco propio para la organización del servicio, y ordenar éste desde un punto de vista general o nacional, subordinando al mismo la posición propia de cada empresa aislada. Hasta este momento los usuarios del servicio se individualizaban en relación con la empresa concreta de que se abastecían: si ésta disponía de energía, ellos se beneficiaban absolutamente, aunque al lado e incluso coincidiendo en la misma zona geográfica, otra empresa fuese dificitaria de electricidad y no pudiese suministrar a sus abonados más que una parte de sus necesidades; la situación resaltaba más por la circunstancia de que cada empresa era titular de un sistema propio de tarifas, tanto en la modulación y tipos de consumo como en el de la misma cuantía económica para tipos análogos o idénticos.

«Desde 1944 toda la energía disponible en el suelo nacional se considera afectada indiferenciadamente al total de los usuarios,  disponiendo de ella la Administración, cualesquiera que sea la situación y los intereses de cada empresa en particular. El sistema de trasvases forzosos de energía de unas empresas a otras, de utilización forzosa de líneas de transporte, de distribución en unos mercados de la energía producida en zonas diversas y por distintas empresas, etc.., ha hecho visible la hondura de la transformación propuesta. Es en el citado Decreto de 12 de Enero de 1951 donde cobra figura definitiva este nuevo sistema de ordenación, que se independiza para siempre de la situación excepcional de las llamadas restricciones eléctricas, que comenzó legitimándolo.

«Este Decreto es plenamente consciente de la trascendencia de sus regulaciones. Siendo la industria eléctrica -dice su Exposición de Motivos- una de las actividades en la que la coordinación de los medios de producción y la concentración de redes y sistemas presenta mayores ventajas en los órdenes técnico y económico, siendo ésta la finalidad que invocan los países que han procedido a nacionalizar estos servicios, el Estado, que propugna y mantiene principios generales de defensa de la iniciativa privada, ha de proceder de forma que, por medio de regulaciones y unificaciones como las que por este Decreto se establecen, se produzcan en beneficio de los consumidores resultados similares a los que obtendrían por la concentración en una sola mano de los medios de producción.

«Esa coordinación se instrumenta con medidas de una gran energía: constitución de la Red General Peninsular, que es ahora, puede decirse sin hipérbole, el sujeto del servicio y no ya cada empresa aislada; transporte forzoso de energía a través de las redes de empresas integradas en la Red General; unificación de tarifas para estas mismas empresas; percepción de parte de la tarifa a través de una compensación colectiva mediante un sistema de pool administrativo; adquisición forzosa de energía, cesión forzosa de energía, conexión forzosa con otras empresas. Todo este sistema así unificado de suministro eléctrico es regido, según este Decreto, por el Ministerio de Industria, legitimado para decidir ejecutivamente todas las medidas indicadas e incluso para imponer forzosamente en muchos casos las compensaciones económicas que procedan por las complejas relaciones entre las empresas que de este manejo colectivo resultan».

Desde el «Despacho Central» de UNESA (el cual, ampliado en 1953, funcionará con el nombre de «Repartidor Central de Cargas»-RECA- hasta 1979) se va a dirigir la «Explotación Conjunta» del Sistema Eléctrico Nacional, decidiendo qué centrales han de funcionar en cada momento y qué intercambios de energía entre subsistemas eran precisos para asegurar el abastecimiento conjunto de todo el país. Allí se elaborarán (siguiendo las directrices estatales) los «Programas Diarios de Explotación», que determinaban las centrales que en cada momento estaban en funcionamiento, en función de las fuentes de energía primaria que conviniere utilizar, de la cuantía y localización de la demanda y de los costes de producción. También coordinaba los intercambios internacionales de electricidad y liquidaba mensualmente la energía entregada o recibida por las empresas integradas en UNESA.

En 1979, con la revisión del Plan Energético Nacional, se modifica la gestión del RECA, (que pasa a denominarse «Centro de Control Eléctrico» -CECOEL), responsabilizándose de ella una nueva sociedad: la «Asociación de Empresas de Explotación del Sistema Eléctrico» (ASELECTRICA), que integra a empresas dedicadas a la Producción, al Transporte y al Suministro de energía eléctrica. Desempeñó la coordinación de la explotación del sistema eléctrico peninsular, siguiendo los criterios marcados por el Ministerio de Industria, hasta que con la Ley 49/1984, de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, se va a crear por el Real Decreto 91/1985, la Sociedad «Red Eléctrica Española» (REE), Sociedad mercantil de mayoría de capital público estatal.

En España se ha venido calificando como Servicio Público el abastecimiento de electricidad ya desde el Real Decreto-ley de 12 de Abril de 1924, que declaraba servicio público el suministro de energía eléctrica. Sin embargo tal declaración tenía una finalidad instrumental: ejercer un mayor control sobre el sector, control que se incrementará por la vía de la reglamentación administrativa.

Se ha debatido si la caracterización como Servicio Público abarcaba todas o sólo alguna de las fases del ciclo eléctrico. Con la aprobación de la Ley 49/1984, parece claro que la Explotación Unificada comprende todas las fases (producción, transporte y suministro), pues declara «servicio público de titularidad estatal» la Explotación Unificada a través de las Redes de Alta Tensión, puntualizando su artículo 2 las funciones y servicios que integran dicho servicio público. Sin embargo, hay autores que excluyen de la declaración de servicio público efectuada por esta Ley la producción y el suministro (sólo sería explotación unificada el transporte), por aplicación del Principio constitucional de libertad de empresa a casos en que no se publicita una actividad de manera expresa por la Ley.

De cualquier manera, el concepto de Servicio Público no casa con la regulación del sector eléctrico (tanto con la anterior como con la posterior a la Ley 49/1984), pues la intervención administrativa (habilitada por normas concretas, no en base a una declaración genérica de servicio público) es más intensa para las eléctricas de lo que resulta para otro concesionario de servicio público. Son las potestades concretas de intervención y control en manos de la administración las que caracterizan el sector eléctrico, por encima de declaraciones formales.

SITUACIÓN DEL SECTOR ANTERIOR A LA APROBACIÓN DE LA LEY 49/1984.

En cuanto al régimen tarifario, existía una Tarifa única o global, cuyo aumento aprobaba anualmente el Gobierno. Cada empresa hacía suyo el importe de lo por ella recaudado, salvo unos porcentajes sujetos a compensaciones interempresas. ENDESA (empresa exclusivamente productora) colocaba toda su producción a las eléctricas de ciclo completo.

Cada empresa programaba su explotación, en base a los medios de generación propios y a los contratos establecidos con otras compañías, incluida ENDESA. Había libertad de intercambios entre las empresas, en las condiciones pactadas, bajo la supervisión del Repartidor Central de Cargas en función de las directrices de Política Energética de la Administración y de las instrucciones de explotación de la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria.

El acuerdo era la base del funcionamiento del sistema, pues al estar unificadas las tarifas eléctricas, a todas las empresas les interesaba producir y suministrar al mínimo coste.

La Planificación de la Red de Transporte era responsabilidad de cada empresa, existiendo en UNESA un nivel de coordinación de los Proyectos individuales. En cuanto a la Producción, cada empresa decidía según sus necesidades las nuevas instalaciones, con la coordinación de UNESA, y subordinadas al Plan Eléctrico Nacional.

Ya existía una Explotación Unificada del Sistema Eléctrico peninsular, que descansaba en gran medida sobre las empresas del sector. La novedad en este punto que introduce la Ley 49/1984 consiste en quien lleva a cabo la optimización y con qué criterios.

La Ley 49/1984, de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional, va a cambiar la situación radicalmente, publificando de manera importante todo el Sector Eléctrico. Determinó una pérdida casi total de la libertad de decisión y de gestión de las empresas, disminuyendo por tanto su responsabilidad, que pasan a manos de la Administración. A las compañías eléctricas les va a quedar sólo la financiación de sus actividades, la responsabilidad del servicio y la recaudación a sus clientes.

Como Antecedente inmediato de la Ley 49/1984, ha de citarse el Protocolo de 1983, imprescindible para la comprensión de la nacionalización que la Ley 49/1984 opera sobre la Red de transporte, interconectada, de alta tensión, dividiendo la estructura de las compañías eléctricas, hasta entonces integradas verticalmente (producción, transporte y distribución), y encomendando a Red Eléctrica Española su gestión.

Un año antes de la aprobación de la Ley, se firma un Acuerdo entre el Gobierno y las principales empresas eléctricas, referido a cuestiones esenciales para el desarrollo del sector (política tarifaria, nacionalización de la red de alta tensión en aras de la optimización de la explotación, que se encomienda a una sociedad mixta con participación mayoritaria del sector público, o la garantía a las empresas de la propiedad y gestión del resto del sistema eléctrico).

El texto del mencionado acuerdo entre el Gobierno y las empresas eléctricas más importantes dice así:

«Conscientes del papel fundamental del sector eléctrico dentro del conjunto energético, como utilizador de diferentes tipos de energía primaria, así como de su importancia estratégica en la economía nacional en cuanto suministrador de energías finales a los sectores doméstico e industrial, los Presidentes de las Empresas Iberduero, Endesa, Hidroeléctrica Española, Fecsa, Sevillana de Electricidad y Unión Eléctrica Fenosa, reunidos con el Ministerio de Industria y Energía, han acordado abordar la resolución de una serie de problemas que afectan actualmente al Sector Eléctrico y eliminar posibles incertidumbres, en base a los siguientes principios:

– El Ministerio de Industria y Energía practicará una política tarifaria que permita una rentabilidad suficiente a las empresas, garantice la remuneración de los capitales y asegure la adecuada dotación de amortizaciones.

– Se nacionalizará la Red de Alta Tensión mediante la participación mayoritaria del Sector Público en una sociedad mixta que tendrá como objetivo asegurar la optimización de la explotación del conjunto de instalaciones de producción y transporte. Para ello, dicha sociedad, que tendrá la propiedad de los tramos de la Red de Alta Tensión necesarios para dicha optimización, por cuya utilización por parte de las Empresas Eléctricas percibirá el canon a convenir entre una y otras, asumirá la titularidad del actual Despacho Central de ASELECTRICA (CECOEL). Se asegurará mediante el correspondiente reglamento técnico de explotación la necesaria coordinación y subordinación entre los despachos técnicos de las empresas al Despacho Central (CECOEL).

– Dicha nacionalización será, por otra parte, la única programada por el Gobierno en dicho sector, quedando garantizada a las actuales empresas la propiedad y la gestión del resto del mismo.

 A este fin los abajo firmantes han acordado:

– Auditar los datos de balance y cuentas de explotación de las empresas eléctricas en base a los cuales se establecerán las medidas necesarias para lograr una adecuada rentabilidad y financiación del sector, al tiempo que se asegura la minimización de los extracostes de la explotación del sistema derivados de la desviación a la baja de la demanda de energía eléctrica sobre las previsiones establecidas en anteriores programaciones, y la evolución del tipo de cambio de la moneda.

– Analizar el procedimiento y las medidas más adecuadas para llevar a la práctica la revisión prevista en el Plan Energético Nacional, con especial referencia a la entrada en funcionamiento de nuevos grupos nucleares y su explotación conjunta con el resto de la potencia instalada, así como los mecanismos económicos y de financiación para el tratamiento de los retrasos que puedan tener lugar, tanto en el periodo del Plan como con posterioridad.

– Estudiar de inmediato la creación de la sociedad mixta con mayoría pública a la que se hace referencia anteriormente, a la que se afectarían los activos asimismo indicados, procediéndose a una valorización de los mismos y al establecimiento de su forma de pago por el Estado en la parte y cuantía que le corresponda.

Los Presidentes de las Empresas mencionadas manifiestan su voluntad de colaboración en la reordenación mencionada del Sector Eléctrico, dentro de las directrices que emanen del Ministerio de Industria y Energía, así como su aceptación de la conveniencia de una explotación coordinada del sistema productivo y del transporte en alta tensión. El Ministerio de Industria y Energía, por su parte, manifiesta la voluntad del Gobierno de facilitar la gestión del sector por parte de las actuales compañías, cuyo grado de competencia está acreditado, comprometiéndose a autorizar en el más breve plazo posible, una vez cumplidos todos los trámites y requerimientos preceptivos, la entrada en funcionamiento de las centrales de Almaraz (Grupos I y II) y de Ascó (GrupoI), y sucesivamente de las demás instalaciones que queden incluidas en el Plan Energético Nacional revisado«.

LA LEY 49/1984, DE EXPLOTACIÓN UNIFICADA DEL SISTEMA ELÉCTRICO NACIONAL.

Preámbulo de la Ley 49/84: «La red española de electricidad está compuesta por aquellos elementos del sistema eléctrico que actúan como nexo de unión del sistema generador y del sistema distribuidor y constituyen, por consiguiente, el medio de transporte de la energía eléctrica que, por razones de eficiencia, se realiza en altas tensiones.

El transporte de la energía conecta así, a escala nacional, cualquier centro de generación con cualquier mercado consumidor con independencia de la zona empresarial eléctrica a la que pertenezcan uno u otro. Ello confiere a la red eléctrica una capacidad instrumental idónea para unificar la explotación del sistema eléctrico, que históricamente se ha basado en España en la agregación de las explotaciones de sistemas zonales, realizadas por las empresas con criterios de optimización individual.

Superar los criterios individuales de las empresas en la explotación del sistema eléctrico, con criterios de optimización global, es el objeto de la presente Ley, para lo cual establece e introduce los necesarios instrumentos institucionales y legales.

Por consiguiente, la explotación unificada del sistema eléctrico nacional permitirá el abastecimiento de las necesidades de energía eléctrica con unos costes variables mínimos compatibles con las directrices de política energética emanadas del Gobierno, respetando a las empresas la propiedad y la gestión de las instalaciones no afectadas por las competencias que, en régimen unitario, se encomiendan a una nueva sociedad estatal gestora, cuya constitución queda prevista en la propia Ley.

De esta manera, la explotación del sistema eléctrico se concibe como una interacción entre las explotaciones eléctricas de todas y cada una de las empresas con las actuaciones de la nueva sociedad. Ello no tiene por objeto establecer una única explotación, sino unificar de forma continua y continuada las explotaciones eléctricas empresariales con criterios de eficiencia económica.

Esta acción constante de unificar constituye el contenido de la explotación unificada del sistema eléctrico nacional, el cual es declarado por la Ley como servicio público. Ello no es, por otra parte, una novedad legal. Supone solamente reiterar, respecto de una parte del suministro, lo que ya había sido declarado sobre el conjunto en diversas normas legales».

De entre los objetivos señalados por el Preámbulo de la Ley, destaca la consecución del abastecimiento con unos costes variables mínimos, compatibles con las Directrices de política energética emanadas del Gobierno. Se pretende minimizar los costes variables, pero sin perder de vista la diversificación del abastecimiento energético, enseñanza derivada de la crisis del petróleo de 1973. Pero dichos costes no sólo dependen del coste de generación de la energía eléctrica, ya que incluyen una serie de «Externalidades», como las subvenciones al carbón o la moratoria nuclear.

También resulta cuestionable la declaración de la última frase del Preámbulo, que afirma que la declaración de Servicio Público que efectúa la Ley no es ninguna novedad, y sólo supone reiterar para una fase del suministro lo que ya había sido declarado sobre el conjunto. Las declaraciones anteriores se referían al suministro, pero entendiendo por tal sólo la última fase del ciclo económico relacionado con la electricidad.

Se puede decir que, fundamentalmente, esta Ley consta de tres partes:

1.- Declaración de Servicio Público de la Explotación Unificada y descripción de las funciones y actividades que lo integran (arts. 1 y 2).

2.- Régimen de la sociedad estatal a la que se le ha de encomendar la gestión del servicio y de la delegación del Gobierno en el Sistema Eléctrico (arts. 3 a 5, 8, 9 y Disp. Adic. 1ª).

3.- Régimen fiscal de las operaciones que conlleva la publificación de la Explotación Unificada (arts. 6 y 7, Disp. Adic. 2ª).

LA DECLARACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO.

El Art. 1, 1º establece: «La explotación unificada del Sistema Eléctrico Nacional a traves de las redes de alta tensión es un servicio público de titularidad estatal. Este servicio tendrá por objeto la optimización global de dicho sistema, de acuerdo con las funciones y actividades que se desarrollan en el art. 2 de esta Ley. El servicio se gestionará mediante una sociedad estatal, de conformidad con lo establecido en la presente Ley y las disposiciones que la desarrollen».

Las redes de alta tensión implicadas en el servicio público son definidas por remisión al Anexo de la Ley (el cual las enumera nominalmente), que el Gobierno puede modificar en caso de que así lo exigiere el cumplimiento de las funciones y actividades enumeradas en el art. 2, en especial las de su apartado e). El Anexo enumera uno por uno cada elemento de esta red, y los distribuye en 10 apartados, que son:

I.- Tramos de la red de alta tensión en el servicio a 400 Kv (kilovoltios).

II.- Tramos de la red de alta tensión en servicio a 220 Kv.

III.- Subestaciones en servicio.

IV.- Parques de 400 Kv en servicio.

V.- Posiciones en parques de 400 Kv en servicio.

VI.- Parques de 220 Kv.

VII.- Posiciones en parques de 220 Kv en servicio.

VIII.- Nuevos tramos y posiciones en parques previstos de la red de alta tensión a 400 Kv.

IX.- Nuevas subestaciones y parques previstos de la red de alta tensión.

X.- Otros elementos de la red de alta tensión (elementos de control, protección, comunicación y servicios necesarios para la correcta operación y mantenimiento de las líneas, subestaciones, parques y posiciones relacionados en los apartados anteriores).

El alcance de la red de alta tensión a traves de la cual se presta el servicio público consistente en la explotación unificada del SEN (Sistema Eléctrico Nacional), que se determina, como acabamos de exponer, de manera casuística, es más restringido que lo que el Reglamento de líneas eléctricas aéreas de alta tensión (D.3151/1968) define como tales líneas de manera general y abstracta. Ello se explica porque la Ley, al reservar al sector público esta actividad, debe definir concretamente sobre qué elementos recae y son transmitidos al sector público mediante la correspondiente idemnización (la Ley declara la utilidad pública a efectos expropiatorios).

En general, podemos considerar que los elementos incluidos operan con tensiones de 220 Kv o superiores, afirmación que corrobora el apartado e) del art.2 de la Ley, que dispone, como veremos, que la explotación y mantenimiento de la red de 220 Kv y tensiones superiores es una función que integra el servicio público determinado por el art.1.

Como sabemos, es el art.2 de la Ley el que enumera las funciones y actividades que integran el servicio público de explotación unificada del SEN, determinando el alcance de la publificación de la actividad operada por la Ley 49/1984 a lo largo de diez apartados que contienen atribuciones de potestades respecto de:

– El transporte de electricidad por la red de alta tensión

– La generación de electricidad en orden a la explotación unificada del sistema.

1.- El Transporte de electricidad por la red de alta tensión.

Los apartados e), g), h) e i) del art. 2-1º se refieren específicamente al transporte de electricidad por la red de alta tensión. A ellos se añaden los apartados a), c) y f) referidos conjuntamente a la producción y el transporte.

El apartado e) señala entre las funciones y actividades que integran la Explotación Unificada del SEN «explotar y mantener la red eléctrica nacional a 220 Kv y tensiones superiores, que desempeñe funciones de transporte e interconexión, y la ampliación y desarrollo de la misma a dichas tensiones, así como cualquier elemento de interconexión internacional, excluidas, previo informe favorable de la sociedad estatal gestora del servicio a que se refiere el art.3, las líneas que enlacen producciones y mercados propios de una empresa eléctrica con la red general».

La explotación de la red se realiza esencialmente a traves del Centro de Control Eléctrico (CECOEL), dependiente de la sociedad gestora, e incluye los elementos de interconexión internacionales. El apartado i) incluye entre las funciones de la explotación unificada «realizar las operaciones de intercambio internacional que se consideren convenientes para asegurar el abastecimiento de energía eléctrica, para reducir los costes de producción a escala naacional o, por razones de interés nacional, asignar la participación precisa, en dichos intercambios, a cada empresa y controlar su ejecución». Este apartado, junto con el e), establecen una especie de «monopolio de importación y exportación de energía eléctrica», que no encaja bien con el Derecho Comunitario.

Los apartados g) y h) asignan funciones relativas a la seguridad del transporte de electricidad por la red de alta tensión: «Llevar el control y establecer medidas adicionales de seguridad del transporte, establecer el plan de maniobras para la reposición del servicio en caso de fallos generales en el suministro de energía eléctrica y coordinar y controlar su ejecución en caso de su puesta en práctica» (art.2,1º,g). «Responsabilizarse y asignar el funcionamiento de la regulación compartida, así como determinar la reserva giratoria necesaria en cada situación de explotación» (art.2,1º,h).

2.-Actividades referidas conjuntamente a Transporte y Producción.

El apartado a) señala como la primera de las funciones integrantes del servicio público de explotación unificada del SEN «asegurar la optimización de la explotación del conjunto de instalaciones de producción y transporte y la garantía de seguridad y calidad del servicio, de forma que se contribuya a la consecución de un mínimo coste medio total de abastecimiento del mercado nacional, conforme a las directrices de política energética nacional». Esto define un sistema en el cual las empresas establecen sus planes de generación y los comunican a Red Eléctrica, quien asume las responsabilidades vistas. El Real Decreto 453/1989 determina las instalaciones de producción que forman parte del SEN.

Como apoyo a esta primera función, se establecen una serie de actividades integrantes del servicio de explotación unificada del SEN,a lo largo de los apartados b), c), d) y f):

– Art.2,1º,b): La determinación y control del nivel de garantía nacional del Sistema Eléctrico.

También la definición de las pautas generales de explotación de las reservas hidroeléctricas y su explotación conjunta.

– Art.2,1º,c): El establecimiento de directrices para la explotación del sistema de generación y transporte, su comunicación a los despachos regionales y a los despachos técnicos de las empresas eléctricas, así como la comprobación de su cumplimiento.

– Art.2,1º,d): La aprobación y modificación de programas de generación y de los convenios de intercambio de energía programados anualmente por las empresas eléctricas.

También la programación y disposición de los intercambios de sustitución de energías.

– Art.2,1º,f): Coordinar los planes de mantenimiento de los elementos de producción y transporte de las empresas eléctricas y autorizar la interrupción voluntaria del servicio de las instalaciones eléctricas que puedan afectar directamente al transporte.

Podemos apreciar cómo la intervención administrativa resulta especialmente intensa respecto a la actividad de producción de energía eléctrica, pese a no declararla servicio público (cosa que sí hace con el transporte a través de líneas de alta tensión).

No existe una expresa declaración de la actividad de producción de electricidad como servicio público, con lo que, en principio juega la presunción a favor de la libertad de empresa (ex. Arts 38 y 128,2º de la Constitución); sin embargo, el grado de intervención estatal en cuanto a la producción resulta ser extraordinario, incluso mayor de lo que lo sería si hubiere existido declaración formal de servicio público, dejando al margen de la iniciativa privada gran parte del poder de decisión. Sin embargo, la ausencia de declaración expresa tiene como efecto evitar las idemnizaciones que se deberían abonar de haber existido tal declaración.

La declaración de Servicio Público que hace la Ley se refiere al soporte físico -redes de alta tensión que operan al menos con tensiones de 220 Kv- y a la actividad que sobre el mismo se realiza. En palabras de Trillo-Figueroa y López-Jurado, «el alcance de las actividades que integran el servicio público, tal y como las considera la Ley, excede, con mucho, del ámbito reducido del soporte material que se nacionaliza, abarcando aspectos relativos a la generación de electricidad cuyo ejercicio sigue en manos de empresas eléctricas que operan en el sector, algunas de ellas con capital privado mayoritariamente no público».

Estas intensas potestades de intervención sobre la fase de producción de electricidad, las ejerce una empresa pública con forma de S.A., dependiente de otra empresa pública (ENDESA) dedicada a la producción de electricidad en condiciones de desigualdad con las restantes del sector (y ello no sólo por el poder de control de la sociedad gestora de la explotación unificada).

Cláusula residual de funciones integrantes del servicio público.

El apartado j) del art.2,1º, establece estas funciones residuales integrantes del servicio público de explotación unificada del SEN por redes de alta tensión: «Aquellas otras actividades relacionadas con las anteriores que sean necesarias para la prestación del servicio, así como cualesquiera otras funciones que le sean atribuidas por las disposiciones vigentes en cada momento».

Dado que la generación de electricidad no ha sido objeto de declaración de servicio público por una Ley formal, no cabe reservar al sector público, sin acudir a una norma con rango de Ley, funciones o actividades referidas a la generación de energía eléctrica.

La Sociedad gestora del Servicio Público de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional por redes de alta tensión.

En cumplimiento del mandato que el art.3 de la Ley 49/1984 efectúa se autoriza, por medio del Real Decreto 91/1985, la constitución de la Sociedad «Red Eléctrica de España» (REE), que pasa a desempeñar las funciones de gestor del servicio público.

La Ley ordena que en su capital sea mayoritaria la participación del Estado, excluyendo las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (y superior al 50%). Supone un «accionariado gestor», un control sobre la actividad social.

Además, se autoriza al hoy desaparecido INI (Instituto Nacional de Industria, extinguido en 1995, y sustituido según la Ley 5/1996,por la Agencia Industrial del Estado y la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales), a participar en el capital social, bien directamente, bien a través de las empresas eléctricas en que participa mayoritariamente (ENDESA; ENHER).

La participación de las empresas eléctricas privadas en el capital social llega hasta el límite máximo que se fija en la ausencia de control sobre la sociedad por parte de este «accionariado testigo» (sin derechos políticos prácticos), con la finalidad de disminuir la carga de compensaciones que debe soportar REE como consecuencia de la transferencia de los elementos integrantes de la Red de Alta Tensión. Sus acciones no son enajenables, ni dan poder de gestión, ni producen dividendos, acercándose a una expropiación sin idemnización, más que a la toma de parte del capital de una sociedad a cambio de unas aportaciones materiales (elementos de la red de alta tensión). La Administración «se ahorra dinero, cambiando instalaciones por papel».

ENDESA (Empresa Nacional de Electricidad) estaba participada en un 90% por el INI, participación algo mayor que la que tenía en la Empresa Nacional Hidroeléctrica Ribagorzana (ENHER), de un 80%.

La mayoría del capital social de REE estaba controlado, de esta forma, y mediante dos grandes empresas eléctricas, por el INI. Se produce así una situación en la que el gestor de la explotación unificada, que tiene importantísimas atribuciones respecto de la producción de electricidad, es precisamente una de las partes afectadas por dicha gestión.

La Ley 49/1984 prevé que la Sociedad gestora percibirá un precio como contrapartida de la prestación de sus servicios y utilización de sus instalaciones por parte de las empresas productoras y distribuidoras de energía eléctrica, integrándose como un componente diferenciado de las Tarifas Eléctricas. El R.D. 91/1985 (que crea REE), establece que ese precio será un porcentaje de la recaudación por venta de energía suministrada a los abonados finales de la Península, fijado por el Ministerio de Industria y Energía.

El Marco Legal Estable (R.D. 1538/1987) reconoce como una de las partidas que integran el coste total del servicio eléctrico los «costes de transporte y explotación unificada del sistema eléctrico, de acuerdo con la Ley 49/1984, art. 3,3º.

Existe una figura que tiene la función de «supervisor» del sistema: el Delegado del Gobierno en la explotación unificada, que realiza una importante función de control sobre el sistema, con facultad de veto respecto a acuerdos de la sociedad gestora, o con poder para dictar actos ejecutivos con objeto de garantizar el logro de los objetivos encomendados a la sociedad gestora, que tienen importancia no sólo en la fase de transporte e interconexión de redes, sino, como vimos, tienen trascendencia respecto de la producción de electricidad, con lo que este Delegado no sólo podrá actuar sus competencias ante la sociedad gestora, sino también ante otras entidades del sector eléctrico.

HISTORIA DEL SISTEMA ELÉCTRICO ESPAÑOL. (PARTE IV)