«Breve historia de las privatizaciones en España (1985-1995)», por Carlos Martín Urriza

BREVE HISTORIA DE LAS PRIVATIZACIONES EN ESPAÑA, 1985-1995

 

“A los caballeros del Hacha, a los cruzados del rencor y del polvo… A todos los españoles del mundo”

LEÓN FELIPE

 

 

¿Por qué habéis dicho todos

que en España hay dos bandos,

si aquí no hay más que polvo? 

 

En España no hay bandos, 

en esta tierra no hay bandos,

en esta tierra maldita no hay bandos. 

No hay más que un hacha amarilla

que ha afilado el rencor.

 

Un hacha que cae siempre,

siempre,

siempre,

implacable y sin descanso

sobre cualquier humilde ligazón:

sobre dos plegarias que se funden,

sobre dos herramientas que se enlazan,

sobre dos manos que se estrechan.

 

La consigna es el corte,

el corte,

el corte, 

el corte hasta llegar al polvo,

hasta llegar al átomo.

[…]

Aquí no hay más que átomos,

átomos que se muerden.

[…]

Vuelan sobre tus torres y tus campos

todos los gavilanes enemigos

y tu hijo blande el hacha

sobre su propio hermano.

 

Tu enemigo es tu sangre

 y el barro de tu choza. 

[…] 

Y el hacha cae ciega,

incansable y vengativa

sobre todo lo que se congrega

y se prolonga:

sobre la gavilla

y el manojo,

sobre la espiga

y el racimo,

sobre la flor

y la raíz, sobre el grano 

y la simiente,

y sobre el polvo mismo

 del grano y la simiente.

 

Aquí el hacha es la ley

y la unidad el átomo,

el átomo amarillo y rencoroso.

Y el hacha es la que triunfa.

 

LEÓN FELIPE (1884-1968). Obra poética escogida, prólogo por Gerardo Diego. Espasa-Calpe, 1985.  Filosofía Digital, 2006

 

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BREVE HISTORIA DE LAS PRIVATIZACIONES EN ESPAÑA, 1985-1995

Por Carlos Martín Urriza

Economista del Gabinete Técnico de la C.S. de CC.OO

Publicado en Cuadernos de Relaciones Laborales, nº 8 Serv. Publ. - UCM Madrid, 1996

BREVE HISTORIA DE LAS PRIVATIZACIONES EN ESPAÑA, 1985-1995
Las dos privatizaciones de telefónica, la primera en 1995 (Gobierno de Felipe González), y la segunda (privatización completa) de 1999 (Gobierno de José María Aznar).

 

El tema de las privatizaciones se ha abordado desde muy diversos enfoques: «qué se entiende por privatizar», «los distintos mecanismos para ello», «las razones que lo justifican» son el argumento de artículos que habitualmente se pueden leer en la prensa o revistas especializadas.

La intención de este artículo es centrarse en los objetivos que se han pretendido alcanzar con las privatizaciones en España, a través del relato breve de su historia, que iría desde 1985, año en el que se inician, hasta 1995; es decir, a lo largo de toda una década. Asimismo, se ha intentado evaluar la oportunidad y grado de cumplimiento de dichos objetivos, allí donde ha sido posible. Ésta ha sido una tarea complicada desde el principio, puesto que la carencia de objetivos oficiales claros ha sido un síntoma más de la falta de transparencia que ha caracterizado al proceso de privatizaciones español durante este período, lo que desgraciadamente ha facilitado, incluso, la aparición dc corruptelas.

Los objetivos de las privatizaciones a los que se hace referencia a continuación son, por tanto, más oficiosos que oficiales. A lo largo de la década que va de 1985 a 1995, no ha existido una reflexión gubernamental clara sobre a donde se pretendía ir con tanta privatización, en general (1), ni con casi ninguna en particular. Hoy, el nuevo gobierno del Partido Popular plantea una «nueva» política de privatizaciones que, aunque avanza por la misma vía dc la privatización (a ser posible más rápidamente), en teoría pretende, al menos, acabar con esta falta de transparencia. Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones del nuevo ejecutivo no parece convincente que un Consejo Consultivo de expertos, elegidos por el propio gobierno, pueda arrojar más luz que la articulación efectiva de la participación del Parlamento y de los agentes sociales en la política de privatizaciones, lo cual está todavía por definir.

Por otro lado, los objetivos que se pretenden alcanzar con las privatizaciones están tan poco claros como en la etapa anterior y se deben deducir de declaraciones de los políticos en los periódicos. Todo ello, obviamente, dificulta la evaluación de las privatizaciones como una política efectiva o inefectiva.

 

Las privatizaciones en el contexto histórico europeo

 

Ingresos por privatizaciones

 

La política de privatizaciones se extiende a todos los países y áreas del planeta. No obstante, las razones que las animan son distintas en uno y otro lugar. Así, por ejemplo, en Europa occidental se privatiza por razones no enteramente iguales a las de los países latinoamericanos y, mucho menos, a las de los antiguos países del bloque soviético. Estas motivaciones distintas tienen sobre todo una explicación histórica en el origen diferente de una y otras empresas públicas. A continuación se trata de manera genérica el caso de Europa occidental, en la que España se inscribe.

Las privatizaciones toman cuerpo en Europa occidental a principios de la década de los ochenta y se extienden a lo largo de un proceso que se continúan todavía hoy con bríos renovados y sin visos de haber acabado. Dicho proceso se ha desarrollado a través de etapas de crisis y crecimiento de la economía europea, lo que indica que la fiebre privatizadora no ha atendido a los cambios coyunturales del ciclo económico, sino que tiene una raíz más estructural.

Esta raíz hay que buscarla, como se comentaba al principio, en los orígenes de la empresa pública, o mejor dicho, en las razones que alumbraron la creación o la nacionalización de las empresas públicas que hoy se privatizan.

Tras la II Guerra Mundial, Europa afrontaba la reconstrucción de su economía y la transformación de una industria de orientación bélica hacia cometidos civiles. Era un momento donde gran parte de los mercados estaban desarticulados y la incertidumbre inhibía las decisiones de inversión privada. En consecuencia, el Estado jugó un papel director en la planificación de una nueva economía de mercado, sobre las bases de una economía mixta, donde se admitía que la iniciativa pública promocionara la actividad económica a través de formas de intervención directas y expeditivas, como la creación de empresas públicas o la nacionalización de empresas privadas.

Es, por tanto, el papel central que se le asigna al Estado en este período, el que explica -por el carácter instrumental de la misma- la importancia que adquiere entonces la empresa pública. Será la posterior crisis del Estado como gestor directo de la actividad económica, la que explique, asimismo, el desprecio de la empresa pública como instrumento de intervención y la ulterior política de privatizaciones.

 

 

La reconstrucción postbélica impulsó una política de crecimiento extensivo, donde las ganancias de productividad las proporcionaba fundamentalmente el aumento de la escala de la producción y no el ajuste de los costes. Este modelo de crecimiento provocaba en muchos casos asignaciones de recursos ineficientes, pero a cambio permitía una reorganización más rápida de la actividad productiva. La empresa pública empieza ganar presencia en las economías europeas a partir de este momento, y a diferencia de lo que ocurría en el pasado, el papel que desempeña no es, por completo, subsidiario del de la iniciativa privada (2).

España, aunque no participó directamente en la Guerra Mundial, tuvo su propio conflicto armado y siguió una pauta similar a la comentada, en lo que a la empresa pública se refiere. Así, en 1941 se crea el Instituto Nacional de Industria siguiendo el modelo italiano del IRI. La orientación del INI durante estos primeros años se encuadra dentro del modelo de crecimiento extensivo apuntado, que en España tiene una mayor persistencia como consecuencia de las restricciones a la competencia internacional que impone la autarquía. Su presidente hasta 1963, el ingeniero naval y militar Juan Antonio Suanzes, lo dirigirá en dicho sentido con criterios desarrollistas, más ingenieriles que económicos. Con todo, más de media década después de su fundación y pasado un año desde su desaparición en 1995, parece que el INI cumplió con el objetivo genérico de esta primera etapa, acelerando el desarrollo industrial del país (3).

Pero el papel relevante que jugó el Estado en la ordenación de lo económico tras la guerra no se debió sólo a la reconstrucción, ni se circunscribió en exclusiva a este período, sino que ya se venía gestando desde antes de] conflicto bélico. En efecto, la Gran Depresión de 1930, así como las nueva teoría macroeconómica keynesiana, apoyaban la intervención pública en el desarrollo de políticas anticíclicas. Paralelamente, el logro del pleno empleo se convierte en el objetivo central de las políticas macroeconómico de los estados europeos.

 

El final de la crisis de los años setenta marca un punto de inflexión en el auge de la empresa pública como instrumento de política económica, que tiene como causa la merma en la confianza que se le asigna al Estado para intervenir directamente en los procesos productivos y de ordenación sectorial, frente a la auto-regulación de los mercados.

 

El final de la crisis de los años setenta marca un punto de inflexión en el auge de la empresa pública como instrumento de política económica, que tiene como causa la merma en la confianza que se le asigna al Estado para intervenir directamente en los procesos productivos y de ordenación sectorial, frente a la auto-regulación de los mercados.

La vuelta a una idea de Estado mínimo, subsidiario de la iniciativa privada, limita sus medios de intervención a instrumentos menos directos e invasivos de la actividad empresarial privada: como la regulación genérica, la subvención o los incentivos fiscales.

El ajuste energético que impone la crisis, implanta un modelo de crecimiento intensivo estricto, basado en el ajuste de costes, lo que unido a la realidad de una economía más abierta y cada vez más desregulada, provoca que el objetivo central de las políticas macroeconómicas pase a ser el mantenimiento del valor de la moneda a través de la lucha contra la inflación, en vez de el pleno empleo de los recursos productivos. La importancia que toma a partir de entonces la intervención sobre los mercados de bienes desde los mercados monetarios, es igualmente coherente con el papel colateral que se le otorga al Estado en la ubicación de los recursos productivos.

 

CUADRO 1
Peso relativo de la empresa pública en Europa

[1] No incluye la antigua RDA
[2] Porcentaje calculado sobre el empleo total
[3] Excluida vivienda
[4] Sin excluir los sectores agricolas
[5] 1983
[6] 1988
Fuente: Annales CEEP y MYRO (1989)

 

La globalización de las actividades de producción y distribución es igualmente otro factor que relega al Estado a un segundo plano. Dado su carácter nacional, muchos de los procesos internacionales escapan a su capacidad de intervención, quedando condicionado por la voluntad de los agentes privados nacionales y extranjeros, con dimensión suficiente para actuar en los mercados internacionales.

Para España, el final de la década de los setenta y principio de los ochenta es, además de un período de crisis internacional, una etapa de profundo cambio político. Para salvar la difícil coyuntura económica y política, el INI actúa como un hospital de empresas privadas en crisis. A partir de aquí, se abre un importante proceso privatizador que, como se comentó antes, no parece haber terminado. No obstante, las privatizaciones han sido para los distintos países de Europa occidental un proceso desigual en el tiempo, en su alcance y, en parte también, en sus contenidos.

 

Para salvar la difícil coyuntura económica y política, el INI actúa como un hospital de empresas privadas en crisis. A partir de aquí, se abre un importante proceso privatizador

 

Las privatizaciones en Europa se inician en el Reino Unido a principio de los ochenta, donde se produce un importante trasvase de activos del sector público al privado a lo largo de la década, sin que reste mucho por vender en los noventa. En Francia, las privatizaciones se retrasan a la segunda mitad de los ochenta, cuando la derecha alcanza el poder en 1986, y suponen una respuesta a la política de nacionalizaciones desarrollada previamente por los socialistas. A partir de los noventa resurge, cuando los conservadores vuelven a recuperar el poder en 1993. En Italia no se pone en marcha un programa de privatizaciones importantes hasta 1 992 (5). Y, en Alemania, si exceptuamos el caso de la ex-RDA que atiende a razones distintas, no parece haberse contagiado todavía por la fiebre privatizadora, aunque el actual proceso de liberalización de las telecomunicaciones parece llevar aparejado la privatización del gigante Deucht Telecom.

En consecuencia, el sector público empresarial pierde peso en las economías europeas desde principios de la década de los ochenta basta nuestros días, tal y como se aprecia en el cuadro núm. 1. No obstante, esta pérdida de protagonismo de la empresa pública no se debe exclusivamente a la privatización, sino que atiende también a los ajustes de capacidad y plantilla a los que se la somete a lo largo de dicho período y a que alguno de los sectores donde ésta se sitúa crecen a un ritmo inferior al del conjunto de la economía.

 

Las dos etapas del proceso de privatizaciones español

 

En España todavía existía a principios de los ochenta el interés por emplear la empresa pública como instrumento para el desarrollo industrial. En concreto, se la consideraba un instrumento útil para la promoción del sector agroalimentario y el sector de bienes de equipo, valorados entonces como estratégicos para la economía española. Pero a partir de 1985 (6), se abandonan estos planteamientos, iniciándose un proceso de privatizaciones que todavía hoy no ha acabado y que de continuar por los derroteros establecidos en el «Plan de Privatizaciones» del gobierno del Partido Popular, promete terminar con su liquidación. Por el momento, y como resultado fundamentalmente de las privatizaciones, el peso relativo del sector público empresarial español en la economía se sitúa en la actualidad, entre los más pequeños de Europa.

 

A lo largo de la década que va de 1985 a 1995, se pueden distinguir para el caso español dos etapas, en función de los motivos que animan las privatizaciones.

 

A lo largo de la década que va de 1985 a 1995, se pueden distinguir para el caso español dos etapas, en función de los motivos que animan las privatizaciones. De 1985 a 1991, las privatizaciones persiguen mejorar la eficiencia de la empresa pública a través de su internacionalización y la incorporación de nuevas tecnologías. Subsidiariamente se pretende con ello reducir las aportaciones presupuestarias, que de haber permanecido en manos públicas, el Estado tendría que haber realizado para asegurar la competitividad internacional de estas empresas.

En consecuencia, durante esta etapa se venden totalmente (7) empresas fundamentalmente industriales a un comprador único (8), que asegure el cumplimiento del objetivo de internacionalización y que por lo general es una multinacional extranjera (ver cuadro núm. 2).

Alguna de estas ventas se realizan a un precio negativo, es decir, el Estado paga para que el empresario privado se haga cargo de la empresa pública en cuestión. El caso de Seat, que se privatiza en 1986, es el más característico de este tipo y el más importante de esta primera etapa. Durante los dos años previos a la transmisión de la propiedad de Seat a la multinacional alemana Wolkswagen, el Estado desembolsó algo más de 342.000 millones de ptas. para su reestructuración y saneamiento (9).

Sobre el cumplimiento de los objetivos de esta primera etapa se abren muchas interrogantes. En primer lugar, hay que señalar, aunque sea algo obvio, que el concepto de internacionalización manejado por los diseñadores de esta política, no se refiere a la producción si no a la comercialización. Es decir, con la venta a una multinacional de una empresa pública, ésta pasa a tener acceso a una red de distribución internacional, lo que le permite aprovechar las economías de escala que se derivan de un mercado cada vez más global. Esta mejora en la rentabilización de las inversiones es igualmente apreciable en el apartado tecnológico.

 

CUADRO 2
Empresas públicas industriales privatizadas entre 1985 y 1995

Fuente: IGAE, diario El País, 22/7/96 y Tabacalera

 

Sin embargo, estas mejoras aunque ciertas, chocan con el carácter foráneo de las multinacionales que se hacen con el control de las empresas públicas privatizadas. En efecto, quien acaba rentabilizando las ventajas que se derivan de una mayor dimensión (de una red comercial más amplia, de un aumento de los recursos destinados a la J+D) es, en primer lugar, la propia multinacional y sólo subsidiariamente -y en la medida en que la anterior decida- la empresa privatizada. Al privatizarse la política de gestión de la empresa queda inscrita dentro de la estrategia de la multinacional, cuyos intereses no tienen porque coincidir siempre con los del país o región donde se localiza.

España, que ha experimentado una importante penetración del capital foráneo durante las últimas décadas, es un buen campo para la observación del comportamiento de las multinacionales. Así, por ejemplo, se observa que en la mayoría de los casos, las multinacionales tienden a concentrar las actividades que incorporan más valor añadido (I+D, normalización, diseño, marketing, alta dirección, etc.) en sus sedes centrales, que se localizan a su vez en sus países de origen. En muchos otros casos, cuando las multinacionales se hacen con el control de una empresa, en realidad lo que compran son sus canales de distribución nacional o su cartera de clientes, por lo que terminan desmontando poco a poco sus actividades productivas. Las multinacionales establecen, asimismo, los precios internos a los que sus filiales se compran componentes y productos entre sí, esta facultad permite localizar recursos para la inversión o el saneamiento allí donde son necesarios, pero también desinvertir de aquellos otros que ya no interesantes para su estrategia, y todo ello no sólo a través de un mecanismo ajeno al mercado e independiente de sus condiciones, sino también por encima de los intereses nacionales o regionales de los países donde se sitúan estas filiales. Por último, durante los períodos de crisis, las multinacionales distribuyen los ajustes entre sus filiales de manera desigual, influenciadas por el país donde se sitúa su sede central.

 

En muchos otros casos, cuando las multinacionales se hacen con el control de una empresa, en realidad lo que compran son sus canales de distribución nacional o su cartera de clientes, por lo que terminan desmontando poco a poco sus actividades productivas

 

En términos genéricos se puede decir que las multinacionales han proporcionado a las empresas públicas privatizadas viabilidad, pero que ésta ha tenido costes, del tipo señalado en el párrafo anterior, y también presupuestarios (10), a pesar de que uno de los objetivos de esta etapa era terminar con las aportaciones de recursos públicos a es-tas empresas. No obstante, para evaluar el resultado global de las privatizaciones durante esta primera etapa, habría que comparar dichos costes con los derivados de la alternativa de no privatizar, lo cual es una tarea especialmente complicada que todavía nadie ha abordado.

 

La segunda etapa de esta década privatizadora se inicia en 1992 y abarcada hasta 1995, aunque conocidas las intenciones del nuevo gobierno se puede afirmar que ésta todavía está abierta y se cerrará silos planes gubernamentales no se tuercen, cuando se termine de liquidar la última participación pública en una empresa rentable

 

La segunda etapa de esta década privatizadora se inicia en 1992 y abarcada hasta 1995, aunque conocidas las intenciones del nuevo gobierno se puede afirmar que ésta todavía está abierta y se cerrará silos planes gubernamentales no se tuercen, cuando se termine de liquidar la última participación pública en una empresa rentable.

La naturaleza de las privatizaciones en esta etapa es distinta a la de la primera. Si en un primer momento se privatizó para mejorar la competitividad de la empresa pública y subsidiariamente para no tener que aportarle recursos públicos en el futuro, a partir de 1992 se privatiza para obtener recursos que enjuguen el déficit del Estado. No obstante, también durante este período se emplean los argumentos teóricos referidos a la ineficiencia intrínseca que comporta la titularidad pública de empresas (11), aunque generalmente por agentes ajenos al gobierno. La popularización del capitalismo a través del acceso a la propiedad de las empresas que se privatizan de los pequeños ahorradores, es el otro gran argumento esgrimido como objetivo y justificación de la privatización, más quizás por los gestores de algunas empresa públicas que por los miembros del gobierno, aunque claramente con la aquiescencia de estos, puesto que las privatizaciones se diseñan siguiendo los dictados del capitalismo popular establecidos por la doctrina thatcheriana una década antes (descuentos en el tramo minorista y reserva de acciones para los empleados en condiciones de privilegio).

 

Si en un primer momento se privatizó para mejorar la competitividad de la empresa pública y subsidiariamente para no tener que aportarle recursos públicos en el futuro, a partir de 1992 se privatiza para obtener recursos que enjuguen el déficit del Estado. No obstante, también durante este período se emplean los argumentos teóricos referidos a la ineficiencia intrínseca que comporta la titularidad pública de empresas

 

Aunque en ambas etapas de esta década privatizadora están presentes los objetivos presupuestarios, son durante la segunda cuando estos tienen mayor importancia. La explicación se encuentra en el proceso de convergencia que se imponen los países de la Unión Europea a partir de 1992.

A diferencia de la primera etapa, de 1992 a 1995 las empresas públicas que fundamentalmente se privatizan son empresas de servicios (Telefónica, Repsol, Argentaria, Enagas y Endesa(12) situadas en sectores donde todavía la regulación es importante y la competencia escasa, y donde, por tanto, está asegurada cierta tasa de remuneración del capital. El mecanismo de privatización empleado es igualmente distinto. Se sacan a Bolsa progresivamente porcentajes de su capital social, con tramos mayorista y minorista, y en algunos casos también con un tramo reservado a los trabajadores.

 

A diferencia de la primera etapa, de 1992 a 1995 las empresas públicas que fundamentalmente se privatizan son empresas de servicios (Telefónica, Repsol, Argentaria, Enagas y Endesa) situadas en sectores donde todavía la regulación es importante y la competencia escasa, y donde, por tanto, está asegurada cierta tasa de remuneración del capital

 

El resultado obtenido en la consecución de los objetivos que se debían alcanzar con las privatizaciones durante esta etapa (esto es reducir el déficit y popularizar el capitalismo), es todavía mas dudoso e incierto que en la primera.

 

 

La reducción de un déficit publico estructural como el que registra la economía española en ese periodo, con los ingresos obtenidos por las privatizaciones es, en principio, una política de difícil realización dada la naturaleza extraordinaria de estos ingresos. Si se contabilizan correctamente, las privatizaciones suponen la venta de activos financieros en manos del Estado y, por tanto, los recursos procedentes de las mismas se consideran ingresos financieros, que no afectan directamente al déficit público, aunque si indirectamente, puesto que reducen el endeudamiento y con éste los costes financieros del Estado. Ahora bien, para considerar el efecto completo que tienen las privatizaciones sobre el déficit hay que considerar que con ellas se renuncia también a los ingresos patrimoniales que el Estado obtiene en forma de dividendos por la participar en su capital, y que suponen la renuncia a un ingreso no financiero, lo que afectará directamente y de manera negativa al déficit público.

 

Si se contabilizan correctamente, las privatizaciones suponen la venta de activos financieros en manos del Estado y, por tanto, los recursos procedentes de las mismas se consideran ingresos financieros, que no afectan directamente al déficit público, aunque si indirectamente, puesto que reducen el endeudamiento y con éste los costes financieros del Estado

 

El efecto neto acumulado de las privatizaciones para el período 1992-1995, se recoge en el cuadro núm. 3. Se observa claramente que la escasa cuantía de los recursos obtenidos de las mismas, ha tenido un efecto efímero, e incluso negativo (1994), sobre la reducción del déficit público español. Este resultado era de esperar en un contexto, por un lado, de reducción de los tipos de interés (y, en consecuencia, de los costes financieros del Estado) y, por otro, de aumento de los beneficios de las empresas públicas que se privatizaban (y, por ende, dc los dividendos a los que el Estado renunciaba cuando vendía).

Los resultados del cuadro núm. 3 se obtienen, sin embargo, si se aplica un criterio de contabilidad nacional estricto, que es el más coherente desde un punto de vista económico. Ahora bien, los criterios aplicados (13) son en la práctica más flexibles a la hora de considerar algunos ingresos financieros por privatizaciones como no financieros. En concreto, los ingresos procedentes de la venta de acciones de Repsol se contabilizan como ingresos no financieros, por lo que repercuten directamente sobre el déficit público. Aún así, como se comprueba en Martín (1 996b), el efecto sobre el déficit público a pesar de ser más importante que en el caso anterior, sigue siendo marginal.

 

CUADRO 3
Efecto neto de las privatizaciones sobre el déficit público en el período 1992-1995 (Millones de ptas.)

Fuente: Martín (1996)

 

En cuanto al otro objetivo a cubrir por las privatizaciones en esta etapa, la popularización del capitalismo, lo primero que habría que analizar es la oportunidad del mismo. Aumentar la cohesión social a través de la promoción del acceso de los pequeños ahorradores a la propiedad del capital de las empresas que se privatizan, parece, cuando menos, un resultado bastante discutible y con una clara raíz ideológica.

En cualquier caso lo único que parecen haber conseguido popularizar las privatizaciones han sido las plusvalías fáciles y rápidas entre algunos, que han comprado las acciones, por lo general, infravaloradas (14) cuando las vendía el Estado, para venderlas al poco tiempo en Bolsa. Ésta ha debido ser la pauta lógica de comportamiento de gran parte de los pequeños compradores de acciones privatizadas, aunque no existe una estimación de la evolución del accionariado de las empresas públicas privatizadas que permita comprobarlo. Sin embargo, dada la naturaleza del argumento que en última instancia se pretende contrastar (el aumento de la cohesión social a través del aumento del número de propietarios de acciones de empresas públicas privatizadas), no es aconsejable que nadie pierda el tiempo en ello.

 

Esta pauta de comportamiento ha facilitado, entre otras circunstancias, la configuración de núcleos duros de accionistas, alrededor de grandes bancos, que con pequeños desembolsos se han hecho con el control de importantes empresas públicas

 

Esta pauta de comportamiento ha facilitado, entre otras circunstancias, la configuración de núcleos duros de accionistas, alrededor de grandes bancos, que con pequeños desembolsos se han hecho con el control de importantes empresas públicas. Núcleos que, por otro lado, puede que tal vez no sean tan duro como parece si se atiende a las relaciones poco estables que en el pasado reciente han existido entre la banca y la industria de este país. Así, podría ocurrir que de no entrar la economía española en la tercera fase de la Unión Monetaria, el negocio bancario volviera a ser tan rentable como antaño, mientras que los atípicos empresariales pierden importancia y atractivo en la cuenta de resultados de los bancos, dada las perores condiciones de financiación a las que quedarían sometidas las empresas españolas.

Cabe señalar, no obstante, que las empresas que se privatizan ahora y en las que están tomando posiciones los bancos, son empresas de servicios que se mueven en sectores regulados con poca competencia, lo que asegura un beneficio más estable independientemente de las condiciones de financiación nacional, puesto que se trata de grandes empresas con capacidad de financiarse en los mercados internacionales.

 

Los núcleos duros en las empresas públicas se están definiendo fundamentalmente alrededor de dos grupos bancarios, que a su vez están agrupando bajo su control importantes conglomerados de empresas de servicios

 

Los núcleos duros en las empresas públicas se están definiendo fundamentalmente alrededor de dos grupos bancarios, que a su vez están agrupando bajo su control importantes conglomerados de empresas de servicios, tal y como se observa en el cuadro núm. 4. Por un lado, estaría el constituido por la Caixa y el BBVA, y, por otro, el formado por el BCH y el Santander. Dentro de este último, Endesa aparece como una importante sociedad poseedora también de importantes participaciones en los sectores de la energía y las telecomunicaciones. Argentaria, el banco donde aún el Estado mantiene una participación importante (25%), quedada a caballo de estos dos grupos, a la espera de definir su estrategia. Hay que resaltar asimismo la aparición de importantes accionistas extranjeros al calor del proceso de privatizaciones, como es el caso de Pemex y el Chase Manhattan en Repsol (con un 5% cada uno) o de éste último también en Telefónica.

 

CUADRO 4

Los grandes Bancos en los servicios estratégicos

[1] Las empresas públicas aparecen sombreadas y entre paréntesis la participación que todavía mantiene el Estado en su capital. Tambien el Chase Manhattan Bank posee asimismo un 5% del capital de Argentaria.
[2] Pemez y el Chase Manhattan Bank posee asimismo un 5% de Repsol, respectivamente, y Repsol a su vez un 45,2% de Gas Natural.
[3] Endesa tiene a su vez participaciones en las siguientes empresas: Airtel (3%), Fecsa (48,9%), Sevillana (39,5%), Cepsa (5,6%) y Union Fenosa (7,5%), Cableuropa (20%) y Antena 3 tv (8% conjuntamente con el BCH a través de Obetago).
[4] El Chase Mahattan Bank posee también un 5% en Telefónica.
[5] A través del Banesto (Grupo Santander).
Fuente: Muñoz J. Et al (1986) y Diario Cinco Días 10/4/96 y 22/4/96
 

Otro de los grandes beneficiarios del proceso de privatizaciones, junto a la gran banca, están siendo los bancos de negocios, que se encargan de asesorar e intermediar las privatizaciones, obteniendo importantes honorarios. Entre 1985 y 1995, lo diez bancos de negocios más importantes del mundo obtuvieron unos honorarios por esta actividad de 732.000 millones de ptas. Dada la importante cuantía de este negocio no es de extrañar que estas instituciones actúen como verdaderos grupos de presión en foros y medios de comunicación para que se promuevan las privatizaciones. Este comportamiento guarda ciertos paralelismos con los ataques promovidos por la gran banca contra el sistema público de pensiones, y que se describen en otro artículo de este número.

 

Entre 1985 y 1995, lo diez bancos de negocios más importantes del mundo obtuvieron unos honorarios por esta actividad de 732.000 millones de ptas

 

Perspectivas de futuro: ¿existe un nuevo modelo de privatizaciones?

 

«Qué traerá el mañana/ que el pasado no pregone...», como decía el poeta, es una rima aplicable al proceso español de privatizaciones de ayer y hoy. A pesar de las apariencias, de los esfuerzos del ejecutivo por diferenciarse del gobierno anterior y de las críticas del primer partido de la oposición, no existe solución de discontinuidad apreciable entre la política del gobierno del PSOE y la del gobierno del PP en este apartado. Tan sólo el ímpetu, y en cualquier caso la torpeza del ejecutivo actual, marcan diferencias de forma pero no de fondo.

Aunque el primer partido de la oposición contrapone al actual plan global de privatizaciones del gobierno, la pasada política de ventas selectivas -donde se estudiaba caso por caso-, lo cierto es que la práctica ha revelado una voluntad tan privatizadora en el anterior ejecutivo como la que, por el momento en teoría, exhibe el actual. Esta voluntad llegó incluso a materializarse también en un plan de privatizaciones, que aunque no global, si comprendían a empresas públicas muy importantes. Así, el Consejo de Ministros autorizó el 5/2/93, al Ministro de Economía y Hacienda para que vendiera las acciones que la Dirección General del Patrimonio del Estado poseía en Argentaria, Telefónica, Tabacalera, Trasmediterránea y Aldeasa. Las privatizaciones se realizarían a través de sociedades instrumentales, que sacarían su patrimonio accionarial a Bolsa cuando así lo permitan las condiciones del mercado de valores.

Al final llegaron a operar dos de estas sociedades: la Sociedad Estatal Patrimonio (Argentaria) y la Sociedad Estatal Patrimonio II (Telefónica). Adicionalmente, durante los cuatro últimos años de gobierno del PSOE se ingresaron en el Tesoro 713.905 millones de ptas. (15) por privatizaciones y entre 1985-95 se privatizaron 55 sociedades públicas.

 

Adicionalmente, durante los cuatro últimos años de gobierno del PSOE se ingresaron en el Tesoro 713.905 millones de ptas. por privatizaciones y entre 1985-95 se privatizaron 55 sociedades públicas

 

Por tanto, una vez que se comprueba la importante voluntad privatizadora del anterior gobierno, las posibles diferencias entre uno y otro modelo privatizador se diluyen. Las supuestas virtudes selectivas de la política de privatización del PSOE son en lo fundamental las que imponía el mercado, tanto en la elección de las empresas a enajenar como en el momento en que venderlas, lo mismo que le sucederá al PP. Por eso no se entiende tanto ímpetu y alharaca, que sólo ha servido para generar tensión social.

 

 

El apoyo a la formación de núcleos duros de accionistas del anterior gobierno y el rechazo del actual se plantea como el otro elemento diferenciador importante entre uno y otro modelo de privatizaciones. No obstante, al igual que el otro elemento, éste no depende tanto de la voluntad de los gobiernos como del interés de los mercados. El gobierno del PP tendrá núcleos duros quiera o no, mientras las empresas públicas que se privaticen les sigan interesando a los bancos, que pueden comprar libremente sus acciones en Bolsa.

Por último, los argumentos oficiosos que justificaron la privatizaciones para el anterior gobierno durante la última etapa se mantienen (reducción del déficit y promoción del capitalismo popular), aunque ahora eso sí, sin los disimulos que imponía la restricción ideológica.

 

 

Notas

 

(1) Si se exceptúa LI Libro Blanco da la industria. Una Política Industrial Para España., que presenta para su aprobación al Consejo de Ministros el Ministro Eguiagaray, poco antes de que se convoquen las primeras elecciones que ganará el Partido Popular (PP).

(2) En España, la importancia adquirida por la empresa pública fue expresada gráficamente por el primer presidente del INI, para quién su cometido era «cubrir la vanguardia, la retaguardia y los flancos de la iniciativa privada», cita tomada de Aragón (1990).

(3) Sobre la desaparición del INI y el INH ver Martín (1996a).

(4) Se socializan las pérdidas de las siguientes empresas: 1976: Barrera, Imepiel, Grupo Alvarez.; 1977: Textil Tarazona; 1978: Altos Hornos del Mediterráneo, Ifasa; 1980: Minas de Figaredo, Babcock Wilcox, San Carlos, Intelhorce, Gossipyum; y 1981-82: Equipos Nucleares, Hytasa, Foarsa.

(5) Para un relato más detallado Ver Carrau (1995).

(6) La expropiación de Rumasa en 1983, que en un principio le pudo parecer a alguno el inicio de un proceso de nacionalizaciones similar al puesto en práctica por los socialistas franceses, pronto se reveló como el preludio de lo contrario.

(7) Por «totalmente» se entiende en el texto la pérdida de capacidad de gestión sobre la empresa, es decir, que como mínimo se vende más de la mitad del capital social de la misma.

(8) No obstante, también se producen ventas totales de empresas de servicios durante este período: Viajes Marsans y Entursa; y ventas parciales vía Bolsa, de importantes empresas de servicios, como GESA (38% del capital) en 1986, Endesa (20%) en 1988 y Repsol <30%) en 1989.

(9)Dato extraído de Martín, P. y Carcomín, F. (1991)

(10) Por ejemplo, Seat volvió a recibir ayudas del Estado durante 1994 y 1995.

(11) Estos aspectos teóricos se tratan en otros artículos de este número. 

(12) No obstante, durante esta etapa también se privatizan empresas industriales: Ence (que saca un 34% dc su capital al Bolsa), Indra (que se vende en parte a Thomson) y Auxini (que vende un 40% de su capital a OCP), todas ellas en 1995. Asimismo, Tabacalera vende, entre 1994 y 1995, prácticamente todas sus empresas de alimentación no relacionadas con el negocio del tabaco: Lesa y el Grupo Royal Brands (Carcesa, Artiach, Marbu y RB Portugal).

(13) Estos criterios pueden terminar flexibilizándose aún más por el ECOFIN de cara al examen final de la convergencia.

(14) Algunos ejemplos de la infravaloración de empresas publicas se encuentra en CCOO (1996)

(15) Esta cantidad es inferior al total de ingresos obtenido por la venta de acciones de empresas públicas, puesto que parte de estos no se llegaban a ingresar en el Tesoro, sino que servían para financiar las operaciones de los grupos empresariales públicos, como es el caso de Tos 145.000 mill, de ptas. obtenidos por el INI en 1994 por la privatización parcial de Endesa.

 

Bibliografía:

ARAGON, 1 (1990), «El cambio tecnológico en el desarrollo del capitalismo español», en «Ciencia y Cambio Tecnológico en España», monografía publicada por la Fundación Primero de Mayo.

CARRAU, J. M. (1995), «Quince años de privatizaciones en Europa: un balance», en Presupuesto y gasto Público, núm. 17/1995.

CCOO. (1996), «Empresa pública, patrimonio de todos», 21/6/96, Secretada Confederal de Acción Sindical.

MARTIN, C. (1996ª), Réquiem por el INI, Diario El País, 19/7/95.

MARTIN, C. (1996b), «Las privatizaciones en la estrategia de convergencia con Europa»

MARTIN, P. y COMIN, F. (1991), « INI .50 de industrialización en España », Biblioteca de Economía, Serie perfiles, Espasa Calpe.

MUÑOZ J. et alt. (1996): « Capitalismo popular y poder bancario», 11/8/96. Diario El País.

MYRO, R. (1989): « Las empresas públicas », en España Economía, Biblioteca de Economía, Serie perfiles, Espasa Calpe.

 

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PRIVATIZAR PARA RENACIONALIZAR DE MODO PARCIAL A LOS 26 AÑOS: LOS RUINOSOS VAIVENES DEL ESTADO CON TELEFÓNICA

La privatización de Telefónica se culminó en 1997 con la venta del último 20,9% por 3.786,38 millones de euros (el Estado llegó a tener el 31,86%).

Por Óscar F. Civieta
La Marea, 03 NOV 2023
 
José María Aznar con su amigo de la infancia, Juan Villalonga, al que "otorgó" Telefónica

En un comunicado de la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) del pasado 30 de octubre, se informó de que la SEPI lleva tiempo monitorizando la situación de Telefónica, SA “y está llevando a cabo un análisis exploratorio interno relativo a una eventual adquisición de una participación accionarial en dicha compañía”. Dicho análisis, aclaran, “no presupone la adopción de una decisión que suponga dicha adquisición”.

De hacerse, supondría renacionalizar Telefónica muy parcialmente, 26 años después de haberla privatizado. La gran diferencia es que el Estado llegó a poseer el 31,86% de la teleco, y ahora (aunque de momento sólo son elucubraciones) se habla de que podría adquirir un 5%.

El error de la privatización de Telefónica

Esto revelaría, según el profesor de Economía Aplicada en la Universidad Complutense de Madrid y responsable de políticas económicas de Izquierda Unida, Carlos Sánchez Mato, “el disparate que supuso la privatización de Telefónica y de otras empresas públicas estratégicas». «Demuestra que no se pueden dejar empresas que son oligopolio o monopolios, o que están en sectores especialmente sensibles, en manos de intereses privados”, analiza.

A esto se refirió Joaquim Vergés, del Departamento de Economía de la Empresa de la Universitat Autónoma de Barcelona, en su estudio Balance de las políticas de privatización de empresas públicas en España (1985-1999), publicado por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. “La hipótesis de que ciertas grandes privatizaciones vienen explicadas por la necesidad o conveniencia de desmonopolizar y/o desregular una determinada actividad o sector resulta, a pesar de lo que sugieren los planteamientos habituales, difícil de sostener en el caso de empresas como Campsa, Enagás, Retevisión, Telefónica o REE», afirmó Vergés. «En éstas –añadía– se han privatizado actividades que presentan características de monopolio natural, manteniéndose (total o parcialmente) la situación de monopolio de las empresas en cuestión (situación de monopolio sobre la que difícilmente se podría defender lo contrario en términos de racionalidad económica)”.

Recuperar la teleco

La privatización de Telefónica comenzó con Felipe González (PSOE) y terminó con José María Aznar (PP) en febrero de 1997, mediante una Oferta Pública de Acciones (OPV) sobre el 20,9% que todavía mantenía el Estado. Lo que supuso unos ingresos, de acuerdo con la SEPI, de 3.786,38 millones de euros. Fue la mayor OPV realizada en España hasta esa fecha.

En un artículo publicado en Mundo Obrero, Sánchez Mato cifra en 23.900 millones de euros el dinero que el Estado ha dejado de percibir por salirse de Telefónica: 20.002 millones por los dividendos no percibidos entre 1997 y 2003 y 10.102 por el valor de la participación estatal (que fue del 31,86%). A esto habría que restarle, con los cálculos de Mato, los ingresos por la privatización (3.786,38 millones) y las ampliaciones de capital que se ha ahorrado el Estado: harían un total de 6.139 millones de euros.

Es decir, comenta el economista, no sólo fue un grave error, sino también un “negocio ruinoso”. Puesto que, a precio de mercado, la adquisición ahora por parte del Estado del 5% de Telefónica (que es el porcentaje con el que elucubran diversos medios) supondrían unos 1.100 millones de euros. No obstante, aclara, estas operaciones se hacen fuera de mercado y las fórmulas para rubricarlas son múltiples, por lo que no se puede conjeturar con lo que tendrá que pagar el Estado si finalmente retorna al accionariado de la compañía presidida por José María Álvarez-Pallete.

Con un 5% se puede tener el control

Actualmente, según la web oficial de Telefónica, las participaciones significativas en la empresa son: BBVA (4,87%), Blackrock, Inc (4,48%) y CaixaBank (3,5%). Ergo, con un 5%, el Estado sería el mayor de los minoritarios (siempre a la espera de lo que acabe pasando con el operador saudí).

Respecto al poder que el Estado podría ejercer sobre la compañía con ese 5%, Sánchez Mato sostiene: “Con un 5%, un Gobierno decidido puede hacer que Telefónica sea un instrumento público potente. Y con un 99,9%, un Gobierno que no quiera puede hacer que no valga de nada. Así que todo depende de la voluntad del Ejecutivo. Pero el PSOE no está en ésas”.

El Estado, además, tiene un 17% de CaixaBank (a su vez accionista de Telefónica) a través del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB).

En respuesta a STC

Lo que sacudió el avispero fue el anuncio por parte de STC de que había adquirido una participación del 9,9% en Telefónica, por un importe total de 2.100 millones de euros.

La inversión, explicaron, se realizó mediante la adquisición de acciones representativas del 4,9% del capital social de Telefónica y de instrumentos financieros que confieren una exposición económica sobre otro 5,0% del capital. STC Group, detallaron, obtendrá los derechos de voto correspondientes a ese 5% mediante la liquidación física de los referidos instrumentos financieros tras la obtención de las autorizaciones regulatorias necesarias. El grupo saudí también aclaró que no tenían la intención de adquirir el control o una participación mayoritaria en Telefónica.

Que el porcentaje total estuviera por debajo del 10% evitaba que STC se topara con una parte del Real Decreto 571/2023, de 4 de julio, sobre inversiones exteriores, el llamado ‘escudo antiopas’.

Pero chocaba con otra, la referida en el artículo 18 respecto a que las inversiones extranjeras (entre el 5% y el 10%) en actividades directamente relacionadas con la defensa nacional (como es el caso de Telefónica) sí precisan de la anuencia del Ministerio de Defensa.

Pero es probable que también soslayen esta exigencia, ya que, como apunta elEconomista.es, los saudíes podrían haber renunciado a convertir en acciones ese 5% y, por tanto, pretenderían mantener el 4,9% actual.

Sánchez Mato también sostiene esta teoría: es posible que no fuera más que un negocio financiero, comenta, “pero lo han convertido en un problema de país”. Y en STC, continúa, “al ver la escandalera que se ha montado, habrán pensado que qué necesidad tienen de meterse en este bochinche. Convierten lo que no les exige autorización, y se llevan bien con todos, incluido su amigo el monarca español”.

Más de 43.000 millones de euros para el Estado por las privatizaciones desde 1984

La privatización de Telefónica, que ahora podría revertirse parcialmente, es sólo una de las muchas que se produjeron en España desde 1984 hasta la actualidad.

Entre 1984 y 1996, cifran en la SEPI, se realizaron en torno a 70 operaciones de venta de participaciones públicas, y el Estado ingresó más de 13.200 millones de euros.

 

Entre 1984 y 1996, cifran en la SEPI, se realizaron en torno a 70 operaciones de venta de participaciones públicas, y el Estado ingresó más de 13.200 millones de euros.

 

A partir de 1996, agregan, tras la aprobación (el 28 de junio) del llamado Programa de Modernización del Sector Público Empresarial, “las privatizaciones fueron programadas con un carácter de globalidad y totalidad, a excepción de determinados sectores, como la minería del carbón, los ferrocarriles, la comunicación y algunas empresas de servicios públicos”.

En ese periodo, salen totalmente del ámbito público unas 50 empresas, entre las que se encuentran las principales compañías de sectores de gran importancia en la economía española, como electricidad, gas, petróleo, transporte aéreo, marítimo y por carretera, telecomunicaciones, aeronáutica, siderurgia, etc. También se vendieron 15 fincas de la empresa Expasa y participaciones minoritarias de otras sociedades.

La mayor parte de estas privatizaciones las realiza SEPI, a las que hay que añadir las ejecutadas, hasta su integración en esta Sociedad Estatal, por SEPPa y por la Agencia Industrial del Estado.

 

Los ingresos generados por las privatizaciones realizadas durante el citado periodo suman casi 30.000 millones de euros

 

Los ingresos generados por las privatizaciones realizadas durante el citado periodo suman casi 30.000 millones de euros, de los que más de 22.000 millones corresponden a las operaciones de venta concretadas a través de OPV.

Esto hizo, como detalla el economista Eduardo Garzón, en La Marea, que España pasara de tener 130 empresas públicas estatales participadas mayoritariamente y de forma directa en 1985, a sólo 16 en 2019. Y de 800 empresas en 1985 con participación indirecta o minoritaria, a 100.

En este momento, la SEPI abarca 14 empresas participadas de forma directa y mayoritaria, y dispone de participaciones directas minoritarias en 10 empresas e indirectas en más de 100 sociedades.

El proceso privatizador en España

Germá Bel y Antón Costas, de la Universitat de Barcelona, analizan este desaforado proceso en La privatización y sus motivaciones en España: de instrumento a política. Sitúan el inicio en la creación del Instituto Nacional de Industria (INI) en 1941. En 1976, éste ya se había convertido en el principal grupo industrial de España.

Entre 1977 y 1984, relatan, España experimentó una profunda crisis económica que –como señalan Martín Aceña y Comín en su estudio sobre los 50 años de industrialización de España desde la creación del INI– provocó “el desembarco masivo en el holding de empresas privadas en dificultades”. El INI, completan Bel y Costas, “fue empleado como hospital de empresas”.

Posteriormente, continúa el estudio, tras la llegada del PSOE al Gobierno, en diciembre de 1982, se abordó en el bienio 1983-1985 un proceso de saneamiento de la economía española, que fue el más intenso desde el inicio de la crisis. Tras este periodo, España abordó su integración en un espacio económico más amplio: la Comunidad Económica Europea. Este escenario llevó, desde mediados de la década de los ochenta, a un incipiente proceso de privatización de empresas del sector público.

Las privatizaciones entonces, por lo general, tenían el objetivo de reducir gastos y conseguir ingresos para la Hacienda Pública. Entre 1985 y 1991, se privatizaron 7,6 empresas de media al año.

La privatización como instrumento de política económica

En la década de los 90, indican, se aceptó la idea del empleo de la privatización como instrumento de política económica. Son paradigmáticas las palabras del ministro Aranzadi en 1922: “En este país, el único gobierno que ha privatizado es el socialista. La derecha, ya sea en la época franquista, ya sea en la época democrática, lo único que ha hecho es incorporar al sector publico empresas, como si fuese un hospital”.

Sin embargo, entre 1992 y 1996 hay una clara ralentización: se privatizan un promedio de tres empresas al año.

 

uno de los requisitos para poder formar parte de la unión monetaria era tener déficit público inferior al 3% del PIB

 

También en esa época, recuerda Garzón, se firmó el Tratado de Maastricht, que sentaba las bases para la introducción de la moneda única. Puesto que uno de los requisitos para poder formar parte de la unión monetaria era tener déficit público inferior al 3% del PIB, subraya, el Gobierno de Felipe González encontró la excusa perfecta para vender las joyas de la corona. Así, se desprendieron, entre otras, de EndesaRepsol, Argentaria o Ence.

El PP no ocultó que era cuestión de ideología

En mayo de 1996, recuerdan Bel y Costas, el PP accedió al Gobierno de España. Y fue directo: el ministro de Industria, Josep Piqué, señaló: “La reordenación del sector publico industrial del Estado va a incluir en su seno el Plan Estratégico de Privatizaciones, que es un compromiso de investidura del presidente del Gobierno”.

Dicho plan clasificaba a las empresas públicas en cuatro grupos: las inmediatamente privatizables, las que precisaban la previa desregulación de los sectores, las que necesitaban antes un saneamiento patrimonial y las que no eran privatizables ni a corto ni a medio plazo.

En este periodo, las privatizaciones recuperan la intensidad del primero. Había, sostienen los autores del estudio, plena convicción de la superioridad sistemática de la gestión privada.

Por ello, enfatizan, “el Gobierno del Partido Popular situó la privatización en el núcleo de su política económica. Las motivaciones reveladas fueron más de carácter económico, relacionadas con la mayor eficiencia de la empresa privada, que de carácter financiero”.

 

 

 


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