ANTECEDENTES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL DERECHO ESPAÑOL

ANTECEDENTES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

 

ANTECEDENTES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN EL DERECHO ESPAÑOL

MEDIO AMBIENTE, INDUSTRIA Y AUTORIZACIÓN DE ACTIVIDADES INDUSTRIALES

Por Jesús Díaz Formoso, Abogado

Punto Crítico num 1, octubre 1.995

Desde el Siglo XI, con la aparición de la estructura gremial, comienza una regulación de las actividades industriales, que más bien se puede denominar autoorganización, en la que los sujetos privados aparecían, de alguna manera, investidos de poder público. La estructura gremial constituía un auténtico freno al libre ejercicio de la industria. Esta situación duró hasta bien entrado el siglo XVIII. Será con la doctrina mercantilista, en el siglo XVII, cuyo postulado se basa en que la libertad es la esencia del comercio y que reclama como sistema político la seguridad y la autoridad del absolutismo, cuando comienza a producirse el despegue de una incipiente industria. Sin embargo, el mismo desarrollo de la doctrina mercantilista supondrá el fin del absolutismo, levantando contra el poder monárquico a una burguesía que se juzga lo suficientemente fuerte para exigir una parcela del poder.

El siglo XVI es una época de revolución científica, con Bacon, Kepler, Galileo, Descartes, Pascal o Newton. Las consecuencias políticas de este progreso científico no serán inmediatas y habrá que esperar hasta el Siglo de las Luces, el XVIII, para ver un verdadero ascenso de la burguesía, hasta el punto de que sea capaz de levantar la Revolución Francesa y con ella alcanzar en el siglo XIX las más altas cotas del capitalismo «salvaje«.

Será en el tercer decenio del Siglo XX cuando surge el Estado interventor y, a la vez, comienza la positivación del principio de la libertad de industria. Había que superar el postulado liberal tradicional según el cual cualquier interferencia del Estado en el libre desarrollo de la economía (y en las actividades industriales) constituiría una agresión a la «mano invisible«, que proporcionaba el adecuado nivel de bienestar a la comunidad mediante la libre conjunción de oferta y demanda. El objetivo prioritario de la intervención pública será el control del desarrollo industrial, afrontando las consecuencias que puede tener sobre otros ámbitos.

La filosofía intervencionista surge de la constatación del hecho de que la falta de control público tendría consecuencias negativas sobre todo el sistema económico. En palabras de Villar Palasí, las grandes crisis económicas han sido siempre el gran motor del proceso de intervención pública sobre la economía.

En el momento actual, el análisis de la intervención administrativa en la industria ha de hacerse desde cada ordenamiento sectorial, que va a diseñar una singular variedad de intervención administrativa. En concreto, el ordenamiento sectorial que en los últimos años ha supuesto una mayor intervención pública sobre la industria ha sido el que engloba al medio ambiente junto a los recursos naturales, en cuyo ámbito se integran una serie de bienes que son especialmente sensibles a las actividades industriales.

La industria, en medio de la euforia económica de los años sesenta, no se preocupó de la capacidad del medio para soportar el desarrollo económico, y será en la década de los años setenta cuando esa preocupación comienza a manifestarse. En los años ochenta se comienza a tomar verdaderamente en serio el problema por parte del gran público, y los años noventa han transportado esa preocupación a la misma industria, a veces por efecto de la propia intervención administrativa, pero cada vez más por instinto de autoconservación, pues para garantizar un crecimiento estable ha de cuidarse el elemento que lo permite, el medio ambiente y los recursos naturales. Sin embargo, este es un gran reto que a todos incumbe, y cuyo coste económico no debe ni puede ser soportado por el sector industrial solamente.

El concepto descrito en el párrafo anterior se describe hoy en día con un nombre: «desarrollo sostenible«. Por medio de él se pretende superar el desarrollo indiscriminado o desarrollismo, que no considera otros factores más allá de la propia producción, que pudieran rebajar la máxima rentabilidad de la actividad industrial. El nuevo planteamiento opta por una intervención pública capaz de conciliar el desarrollo económico-industrial con la conservación del medio ambiente y los recursos naturales, introduciendo mesura y racionalidad en el desarrollo económico global. Este es el punto de vista de la Constitución Española en su artículo 45 y del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, con las reformas del Acta Única y del Tratado de Maastricht.

Teniendo siempre presente que la determinación de las actividades industriales con incidencia ambiental es una tarea de carácter no jurídico, nosotros hemos de centrarnos en aquellas que la normativa vigente conceptúa como tales. Pese a que entre las actividades industriales reguladas jurídicamente por repercutir negativamente sobre el medio ambiente no están todas las que son, sí podemos asegurar que son todas las que están.

 

 

Siguiendo la clasificación que J.M. Corella establece de las actividades fiscalizables por las administraciones públicas en defensa del medio ambiente, en función del medio receptor de la contaminación generada, haremos mención de las siguientes:

1.- Actividades que producen polución de las aguas:

• Contaminación por vertidos de aguas residuales no depuradas (de origen doméstico o industrial).
• Contaminación como consecuencia de vertido de aguas procedentes de enfriamiento industrial.
• Arrastre de plaguicidas y herbicidas.
• Arrastre de sólidos.
• Vertidos de aguas con detergentes.

2.- Actividades que producen contaminación atmosférica:

• Emanaciones de gases y humos nocivos (actividades industriales, domésticas y vehículos).
• Emanaciones de calor con origen en las mismas fuentes.
• Falta de regeneración de oxígeno (supresión de árboles, tala de bosques).

3.- Actividades que producen degradación de suelos:

• El ámbito de los cultivos (explotaciones intensivas, fertilizantes químicos).
• Edificaciones.

Dentro del conjunto de actividades que degradan el medio ambiente, las actividades industriales constituyen el supuesto más significativo por tener una incidencia clara en los problemas ambientales, como la degradación de la capa de ozono, la lluvia ácida, el efecto invernadero, contaminación de las aguas y los mares, etc. Este es el motivo que aduce el legislador para someter cualquier actividad, por el solo hecho de ser considerada como industrial, a una mayor y más intensa intervención de los poderes públicos. Por ello, la calificación de una actividad como industrial determinará un específico régimen de intervención propio de tales actividades.

Podemos establecer el concepto de actividad industrial, en primer lugar, excluyendo las actividades comerciales y las agrícolas forestales. A la vez, hemos de definir positivamente el concepto, siendo esta labor de mayor dificultad, pues la normativa ofrece ejemplos en otros ámbitos como el mercantil, donde el concepto de industria queda absorbido dentro del de empresa, o el fiscal, donde se confunde con actividad económica, pero no encontramos dentro de la normativa administrativa tal concepto.

Será con la aparición de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, cuando se establecerá la delimitación del ámbito administrativo de las actividades industriales. Su artículo 3.1 indica que se consideran industrias «las actividades dirigidas a la obtención, reparación, mantenimiento, transformación o reutilización de productos industriales, el envasado y embalaje, así como el aprovechamiento, recuperación y eliminación de residuos o subproductos, cualquiera que sea la naturaleza de los recursos y procesos técnicos utilizados«.

El artículo 8.4 de esta ley establece que se regirán por ella, en lo no previsto por su legislación específica, las siguientes actividades:

a) Generación, distribución y suministro de energía y productos energéticos.
b) Investigación, aprovechamiento y beneficio de yacimientos minerales y recursos geológicos.
c) Instalaciones nucleares y radiactivas.
d) Industrias de fabricación de armas, explosivos y aquellas de interés para la defensa nacional.
e) Industrias alimentarias, agrarias, pecuarias, forestales y pesqueras.
f) Actividades industriales relacionadas con transporte y telecomunicaciones.
g) Industrias relativas a medicamentos y sanidad.
h) Industrias dedicadas al fomento de la cultura.
i) Actividades turísticas.

 

 

Por otra parte, tenemos referencias de lo que puede ser la actividad industrial. La Orden de 18 de octubre de 1976 sobre prevención y corrección de contaminación de origen industrial abarca sectores como: energía, minería, siderurgia, química, metalurgia, textil, alimentaria, madera, materiales de construcción, de la piel y las actividades agroindustriales. También podemos encontrar catálogos de actividades en otras leyes, como la Ley de 14 de mayo de 1986 de residuos tóxicos y peligrosos, o en la Directiva comunitaria de 28 de junio de 1984 relativa a la lucha contra la contaminación atmosférica procedente de instalaciones industriales.

Todo ello hace que, siguiendo al profesor Vera Jurado, consideremos un concepto amplio de actividad industrial, que serán:

1) los procesos de obtención de productos mediante operaciones que tienen por base procedimientos químicos, eléctricos, nucleares o mixtos.

2) Procesos de obtención y transformación de energía de cualquier tipo y naturaleza.

3) Distribución y transporte de energías de cualquier tipo o naturaleza.

4) Las actividades complementarias de todas las anteriores, especialmente las que se refieren a residuos y almacenamiento.

Hemos de destacar que el propio Tribunal Supremo, que venía manteniendo un criterio restrictivo, según el cual serían actividades industriales el conjunto de operaciones necesarias para la obtención, transformación, y transporte de uno o varios productos, comienza, incluso con anterioridad a la promulgación de la vigente Ley de industria, a hacerse eco de un concepto amplio de actividad industrial, y así en la Sentencia de 18 de abril de 1,990, se considera que los vertederos constituyen verdaderas actividades industriales sometidas a todas las técnicas de control que establece la normativa vigente.

 

 

La Ley 21/1.992 de 16 de Julio, de Industria

La ley se inserta en el marco delimitado por la Constitución española, en la cual no hay referencia expresa a la industria, pero sí a la actividad económica, de cuyo conjunto forma parte.

Constituye la norma básica que sistematiza el variado elenco de disposiciones de diverso rango que hoy rigen en materia de industria, cubriendo a la vez las importantes lagunas existentes, entre ellas las relativas al registro de establecimientos industriales de ámbito estatal y al régimen sancionador en materia de seguridad industrial. También cumple la función de adaptación de la actividad industrial en España a la derivada de las normas comunitarias, lo que implica especialmente la compatibilización de los instrumentos de política industrial con los de la libre competencia y circulación de mercancías. También en materia de seguridad y calidad industriales se tiene en cuenta el objetivo de eliminación de barreras técnicas a través de la normalización y la armonización de las reglamentaciones e instrumentos de control, así como el nuevo enfoque comunitario basado en la progresiva sustitución de la tradicional homologación administrativa de productos, cada vez más complejas, por la certificación que realizan empresas y otras entidades, con la correspondiente supervisión de sus actuaciones por parte de los poderes públicos (éste es el germen de la denominada «Ecoetiqueta”).

Sus objetivos son:

A) Establecer las normas básicas de ordenación de las actividades industriales por las Administraciones Públicas,

B) Fijar los medios y procedimientos para coordinar las competencias en materia de industria de dichas Administraciones.

C) Regular la actuación de la Administración del Estado en relación con el sector industrial.

 

 

Autorización de Actividades Industriales

La Ley de Industria deroga la anterior Ley de 1.939, de Ordenación y Defensa de la Industria nacional, la cual, fruto de su tiempo, otorgaba al Estado facultades absolutas de control, obligando a obtener autorizaciones previas para la instalación de cualquier clase de industria. Este camino ya venía siendo iniciado por la legislación sobre intervención de industrias, en especial, el Real Decreto 2135/1.980, de 26 de Septiembre, sobre liberalización en materia de instalación, ampliación y traslado de industrias, dentro del camino marcado por la libertad de Empresa en una economía de mercado, por la Constitución de 1978.

El citado Real Decreto 2135/1980, solamente deja afectadas a la previa autorización las siguientes industrias:

-Minería, hidrocarburos y producción, transporte y distribución de energía y productos energéticos.

-Armas y explosivos de interés militar.

-ESTUPEFACIENTES o psicotrópicos.

-Y las sometida a planes de reconversión industrial.

 

 

El proceso liberalizador en materia de industria está marcado por la constitucionalización de la libertad de empresa en el marco de una economía de mercado que elimina la previa autorización con carácter general.

El proceso liberalizador lo continúa el Real Decreto Ley 1/1.986 de 14 de Marzo, de medidas urgentes administrativas. financieras, fiscales y laborales, que establece el silencio administrativo positivo para la concesión de licencias y autorizaciones de instalación, traslado o ampliación de empresas o centros de trabajo, excepto a determinadas industrias, que sustancialmente son las que el R.D. 2135/1.980 deja afectadas a la previa autorización.

El último paso de este proceso lo constituye el Real Decreto 1778/1.994 de 5 de Agosto, por el que se adecuan a la Ley 30/1.992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones.

Su artículo 1º-2 considera autorizaciones todos aquellos actos administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de su adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado. Sin embargo se excluyen de esta regulación los procedimientos para el ejercicio de los derechos fundamentales y las libertades públicas (entre los que no se encuentra la libertad de empresa), así como los supuestos de modificación y extinción de autorizaciones, cuando sean consecuencia de procedimientos de revisión de actos en vía administrativa, de la ejecución de sentencias judiciales o de la imposición de sanciones administrativas. También tiene este Real Decreto aplicación subsidiaria, en cuanto no contradiga las disposiciones de su propia normativa, en los procedimientos relativos a autorizaciones reguladas por el derecho comunitario o internacional, y a las autorizaciones en materia tributaria.

El RD. 1778/1.994 es un Reglamento «marco«, que remite la determinación del plazo máximo para el otorgamiento, modificación y extinción de las autorizaciones, a su respectiva normativa reguladora. Sólo cuando éstas no lo fijan, se aplica con carácter general el plazo máximo de tres meses. En cuanto a los efectos de la falta de resolución expresa, transcurridos los respectivos plazos máximos, son los siguientes:

– Las solicitudes de otorgamiento y modificación de autorizaciones podrán entenderse estimadas por medio de la certificación del acto presunto, con la salvedad de las excluidas (ll grupos de autorizaciones, que aparecen en el Anexo al R.D.), que en lo que nos afecta son ciertos procedimientos de Sanidad y salud pública (medicamentos, plaguicidas, microorganismos, instalaciones nucleares y radiactivas); ordenación económica y financiera (entre las que cabe destacar las de comercio de especies protegidas, pesca marítima en zonas protegidas, trasvases de venta directa a venta a industrias en el sector lácteo); Transportes y comunicaciones; Relaciones laborales y de seguridad social; dominio público, aguas, costas y medio ambiente (Ley de Patrimonio del Estado, Ley de Aguas, Ley de Costas, y disposiciones de desarrollo de las mismas, Importación de residuos tóxicos y peligrosos, previstas en la Ley de residuos tóxicos y peligrosos); régimen minero y energético (Ley de minas, instalaciones eléctricas, instalaciones relacionadas con la energía nuclear, refinerías y oleoductos, hidrocarburos y suministro de combustibles gaseosos por canalización).

-Las solicitudes de extinción de autorizaciones podrán entenderse estimadas.

-En los procedimientos de modificación y extinción iniciados de oficio, se producirá la caducidad, en los términos del Artículo 43%-4 de la Ley 30/1.992. En materia de autorizaciones hay que hacer mención del Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, Decreto 2414/1.961 de 30 de Noviembre, la legislación urbanística y la normativa sobre Evaluación de Impacto Ambiental. No nos extenderemos en este punto, largo y complejo, pues será objeto de atención particularizada en los próximos números.

 

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EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL. RÉGIMEN DE LAS AUTORIZACIONES, CONCEPTO Y PROCEDIMIENTO.

(PARTE 1)

Por Jesús Díaz Formoso, Abogado

Punto Crítico num 2, noviembre 1.995

 

La Evaluación de Impacto Ambiental (en lo sucesivo EIA) surge como un mecanismo aplicado por la NEPA de los EEUU (National Envirommental Policy Act),en vigor desde el 1 de Enero de 1970, para prevenir que las actividades de las Agencias Federales y los fondos de procedencia estatal percibidos como subvenciones por los particulares u otros niveles de gobierno, no dieran lugar a daños ambientales, minimizando los impactos producidos mediante la adopción de un procedimiento obligatorio, a cargo del titular del proyecto, garantizando antes de su ejecución una incidencia ambiental compatible con los objetivos sociales que justificaban el apoyo económico.

 

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) surge como un mecanismo aplicado para prevenir que las actividades de las Agencias Federales y los fondos de procedencia estatal percibidos como subvenciones por los particulares u otros niveles de gobierno, no dieran lugar a daños ambientales, minimizando los impactos producidos mediante la adopción de un procedimiento obligatorio, a cargo del titular del proyecto, garantizando antes de su ejecución una incidencia ambiental compatible con los objetivos sociales que justificaban el apoyo económico

 

Estas experiencias se proyectaron a los países industrializados, con mayor o menor fortuna, y en Europa fue recibida en primer lugar por Alemania y Francia, para generalizarse con la promulgación de la Directiva de la CEE 85/337, lo que determinó la promulgación de la normativa española, el R.D. legislativo 1302/1986 y su Reglamento, el R.D. 1131/1988. A ésto han de añadirse distintas Leyes que introducen sectorialmente este procedimiento, como la Ley de Carreteras o la de Conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre.

Las CC.AA, han asumido las competencias ejecutivas en materia de medio ambiente, así como la promulgación de normas de protección adicional, por lo que la CC.AA. Gallega ha legislado al respecto por medio del Decreto 442/1990, y la Ley 1/1995 de Protección Ambiental para Galicia.

Comenzando por la DIRECTIVA 85/337/CEE, DEL CONSEJO (EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL), hemos de hacer notar lo siguiente: Esta directiva incluye un “enfoque de prevención” para la protección medioambiental, por el que se requiere que antes de que un órgano gubernamental apruebe determinados proyectos de desarrollo que pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente. En general, debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, tales proyectos están sujetos a una evaluación para determinar sus posibles repercusiones medioambientales.

Los proyectos sujetos de antemano a tal requisito, puesto que se considera que siempre repercuten de forma considerable sobre el medioambiente, están relacionados en el Anexo I.

Los proyectos que pueden afectar de forma importante al medioambiente figuran en el Anexo II, y estarán sujetos a tal evaluación cuando los Estados miembros consideren que las características de los mismos así lo requieran.

Los proyectos del Anexo I incluyen: refinerías de petróleo, centrales térmicas grandes; centrales y reactores nucleares; instalaciones de almacenamiento y eliminación de residuos radiactivos industrias siderúrgicas; instalaciones de tratamiento y extracción de amianto; instalaciones químicas integradas; construcción de autopistas, vías rápidas, líneas de ferrocarril y aeropuertos; vías de navegación interior y portuarias; vertederos peligrosos e instalaciones de incineración o de elaboración de desechos.

Los proyectos del Anexo II incluyen 12 ámbitos: agricultura, industria extractiva, industria energética, tratamiento de metales, fabricación de vidrio, productos químicos, fabricación de alimentos, industrias textil, del cuero, de la madera y del papel, industria del caucho, proyectos de infraestructura, algunos otros proyectos, y las modificaciones de los proyectos del Anexo I.

Los ejecutantes de este tipo de proyectos deben suministrar a la autoridad competente la información detallada sobre el proyecto, descrita en el Anexo III, que incluya: una descripción del mismo, las medidas que eviten, reduzcan o corrijan importantes efectos adversos, los datos necesarios para identificar y evaluar los principales efectos ambientales, y un resumen no técnico de esta información.

Debe informarse al público sobre la solicitud presentada para el desarrollo del proyecto, la información suministrada por el ejecutante y la decisión y las condiciones adjuntas al permiso de autorización para su desarrollo. Las autoridades con responsabilidades medioambientales específicas y el público en general deben poder expresar sus puntos de vista antes de que las autoridades adopten una decisión con respecto al proyecto.

 

Las autoridades con responsabilidades medioambientales específicas y el público en general deben poder expresar sus puntos de vista antes de que las autoridades adopten una decisión con respecto al proyecto

 

Los proyectos adoptados en detalle por un acto especifico de la legislación nacional, o los proyectos al servicio de la defensa nacional, están exentos de los requisitos impuestos por la directiva. En casos excepcionales y bajo controles estrictos, los Estados miembros podrán determinar otras exenciones a los requisitos definidos en la directiva.

Si un proyecto es susceptible de repercutir de forma importante en otro Estado miembro, el Estado miembro debe someter la información presentada por el ejecutante del proyecto al Estado miembro afectado. Esta información servirá de base para cualquier consulta que celebren entre sí.

Los Estados miembros y la Comisión deben intercambiar información sobre la experiencia lograda con la aplicación de la directiva. En particular, los Estados miembros deben informar a la Comisión sobre cualquier criterio y/o los límites adoptados para la selección de los proyectos del Anexo II, por lo que respecta a la aplicación de los requisitos de evaluación del impacto medioambiental.

En cuanto a la regulación nacional española, el R.D. legislativo 1302/1986 de EIA y su Reglamento, el R.D. 1131/1988, cabe destacar que tras regular el procedimiento a seguir, incluye en su Anexo I los 9 Proyectos del Anexo I de la Directiva 85/337, así como otros tres del Anexo II, pero no se consideran las 82 actividades restantes del Anexo II de la Directiva comunitaria, tarea que se deja en manos de las CC.AA, adaptándola a las circunstancias de cada una de ellas.

 

El R.D. legislativo 1302/1986 de EIA -y su Reglamento, el R.D. 1131/1988-, tras regular el procedimiento a seguir, incluye en su Anexo I los 9 Proyectos del Anexo I de la Directiva 85/337, así como otros tres del Anexo II, pero no se consideran las 82 actividades restantes del Anexo II de la Directiva comunitaria, tarea que se deja en manos de las CC.AA

 

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La Regulación de la CC.AA. de Galicia

(Una de las primeras normativas autonómicas sobre EIA)

Así en Galicia, el Decreto 442/1990 de EIA para Galicia, incluye también los Oleoductos y gaseoductos submarinos, las Centrales eléctricas de 300 MW o más, así como ciertas modificaciones en cuanto a la extracción a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales, además de añadir tanto lo que incide en el Registro General de especies naturales de Galicia, y como cláusula residual “otras que considere la Xunta de Galicia posteriormente”.

La Ley de Protección Ambiental de Galicia, incide sobre esta materia en su Título II “Técnicas y medidas de defensa”, art. 5 y siguientes, disponiendo que se clasificarán las actividades de acuerdo con su incidencia ambiental, a fin de evitar y corregir, dentro del procedimiento de Autorización Previa y de la subsiguiente vigilancia y control, los efectos negativos que éstas puedan tener en el medio ambiente.

La Autorización derivará del procedimiento que determinará el órgano de la Administración Ambiental (Comisión Gallega de Medio Ambiente), según la clasificación del grado de protección aplicable a los proyectos, obras y actividades susceptibles de afectar al medio ambiente, que puede ser:

1.- Evaluación de Impacto Ambiental: Son los proyectos de la normativa vista anteriormente (comunitaria, estatal y autonómica).

2.- Evaluación de los efectos ambientales: Para las que se relacionen en la legislación sectorial y sus normas de desarrollo, que habrá de determinarse por Decreto de la Xunta de Galicia.

3.- Evaluación de incidencia ambiental: las actividades que figuren en un nomenclátor (aún no aprobado), así como aquellas que merezcan la consideración de Molestas (perturban por ruidos, vibraciones, gases, olores, humos, polvos en suspensión o sustancias que eliminen), Insalubres (dan lugar a desprendimiento o evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana), Nocivas (las que por las mismas causas puedan ocasionar daños a la riqueza forestal, agrícola, pecuaria, faunística o piscícola), o Peligrosas (las que tengan por objeto fabricar, manipular, transportar, expender, almacenar o eliminar productos susceptibles de originar riesgos graves por explosiones, combustiones, radiaciones u otros análogos para las personas o los bienes, con arreglo a la legislación vigente).

Es de destacar que la Ley mantiene vigente el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, en tanto no se aprueben las normas reglamentarias de desarrollo de la Ley.

Esta última modalidad es susceptible de delegación a los Municipios, previa solicitud de los mismos, siempre que acrediten disponer de medios técnicos, personales y materiales suficientes para ejercer la competencia delegada.

 

 

Carencias de la regulación de la E.I.A. (MOPTMA, 1992)

Según el MOPTMA, “Medio Ambiente en España 1992” la principal carencia es la de que el procedimiento reglado se limita a la evaluación ambiental de proyectos, lo cual impide la evaluación ambiental de los PLANES Y PROGRAMAS. La EIA se realiza sobre proyectos concretos, individualizados y descontextualizados de la figura de planificación de la que derivan (planes y programas), y a veces segmentados, como en el caso de las grandes infraestructuras lineales, evaluadas por tramos, conforme aparece la oportunidad de licitar.

La elaboración de un procedimiento para el análisis ambiental de planes y programas es una condición imprescindible para la efectiva integración de la Política Ambiental en las Políticas Sectoriales, para lo cual un primer paso ser la existencia de Planes Directores o Estratégicos a nivel sectorial, que permita seleccionar aquellas alternativas que respondan a las demandas socioeconómicas de la manera más compatible con el concepto de desarrollo sostenible. En particular, los programas de infraestructura, no se contentan con una EIA de cada proyecto o tramo del programa, sino que ha de contemplarse la actuación global, algo similar al control integrado de la contaminación.

Además, también se puede intentar algún tipo de planificación ambiental, que contemple especialmente el trámite de información pública a la hora de la elaboración de las leyes, aunque teniendo siempre presente la necesaria independencia del poder legislativo.

Cuestión aparte sería la oportunidad de la inclusión de determinados proyectos en el anexo I del R.D. Leg 1.302/1986 de EIA, como sería el caso de los relativos a la biotecnología, entre otros, así como la inclusión en el anexo II de los umbrales y criterios que determinen el sometimiento al EIA de estos proyectos del anexo II.

También el sistema de la consulta e información pública, deberá ser desarrollado de forma que permita una más adecuada intervención ciudadana, y especialmente regular más satisfactoriamente el régimen de publicidad. Y muy especialmente darle carácter operativo, pensando en la posibilidad de que influya sobre la EIA previamente elaborada por el promotor del proyecto.

 

 

Otras carencias y disfunciones observadas por el MOPTMA son las siguientes:

1.- No extensión ni anticipación del procedimiento reglado EIA, a planes y programas.

2.- Falta de coordinación entre el proceso de elaboración y aprobación del proyecto y el procedimiento EIA.

3.- Inicialmente, escasa participación pública.

4.- Inicialmente, cierta oligarquía de “especialistas” en EIA no suficientemente cualificados en equipos pluridisciplinares.

5.- Inicialmente, escaso rigor técnico y científico de los estudios de impacto ambiental no focalización los impactos significativos. No dimensionamiento técnico y económico de medidas correctoras, escasa dedicación de recursos a los estudios.

6.- Inicialmente, escasa concienciación de los promotores privados, públicos y los órganos sustantivos. Percepción del procedimiento EIA como un mero trámite.

7.- Planteamiento poco riguroso de verdaderas alternativas.

8.- Inicialmente, insuficiente rigor de los órganos sustantivos en las responsabilidades que les atañen respecto a la vigilancia y control.

9.- Utilización del procedimiento EIA con fines ajenos a los que le son propios (por ejemplo reclamaciones por expropiaciones).

 

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EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

(PARTE II)

Por Jesús Díaz Formoso, Abogado

Punto Crítico num 3, enero 1.996

 

Continuando con la exposición del instrumento EIA, iniciada en el número anterior, vamos a presentar su dinámica procedimental. Las evaluaciones de impacto ambiental juegan un papel fundamental entre todos los instrumentos para la protección ambiental, en cuanto permiten disponer de una información sobre los efectos medioambientales de las actividades evaluadas.

 

Las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) juegan un papel fundamental entre todos los instrumentos para la protección ambiental, en cuanto permiten disponer de una información sobre los efectos medioambientales de las actividades evaluadas.

La EIA es un Procedimiento administrativo.

 

La EIA es un Procedimiento administrativo, cuyo marco legal se encuentra en el Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de Junio, promulgado en uso de la potestad delegada al Gobierno por la Ley 47/1985, de bases de delegación al Gobierno para la aplicación del derecho de las Comunidades Europeas, por el que se transpone al derecho interno español la Directiva 85/337 sobre Evaluación de los Impactos sobre el medio ambiente de ciertas obras públicas y privadas.

En el Real Decreto 1131/88 de 30 de Septiembre, se aprueba el Reglamento ejecutivo del R.D. Leg. 1302/86, directamente aplicable a la Administración del Estado y a las Comunidades Autónomas que carezcan de competencia legislativa en materia de medio ambiente, así como con carácter supletorio a aquéllas otras que la tengan atribuida en sus Estatutos de autonomía.

En caso de ser necesaria EIA, (ver número anterior), la persona física o jurídica, pública o privada promotora del Proyecto, (quién solicita el permiso o licencia para el ejercicio de la actividad que se propone llevar a cabo), presentará al órgano de medioambiente competente una Memoria-Resumen que recoja las características más significativas del proyecto a realizar. Enviará otra copia al órgano con competencia sustantiva.

 

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El Procedimiento de E.I.A. en la CC.AA. de Galicia, una Regulación pionera

El órgano administrativo de medio ambiente es aquel Organismo de la Administración competente para la emisión de la Declaración de Impacto Ambiental, en base al Estudio de Impacto Ambiental elaborado por el Promotor. En la Comunidad Autónoma de Galicia, según establece el Decreto 442/1990, de 13 de Septiembre de evaluación del impacto ambiental para Galicia, en su artículo 2, este Órgano es la Comisión Gallega de Medio Ambiente, dependiente de la Consellería de Presidencia. Su Secretaría General es la responsable de la tramitación administrativa de los expedientes, así como de la elaboración de los informes técnicos que requiera la Comisión.

El órgano con competencia sustantiva es el que recibe la solicitud de instalación y tiene la competencia de autorizar o denegar su apertura (Ayuntamiento, Ministerio, Consejería, etc). Aparece contemplado en el artículo 5 del RD Legislativo 1302/1986, y su contenido es innovador respecto a la Directiva 85/337, pues ésta confía las cuestiones organizativas a los Estados miembros. De él se derivan los siguientes principios:

– necesidad de que sean órganos diferentes e independientes los que realicen la aprobación del proyecto y la Declaración de impacto.

– que la Declaración de impacto la realice el órgano ambiental.

– que ambos órganos pertenezcan a la misma administración, que será aquella donde resida la competencia sustantiva para la aprobación o realización del proyecto.

 

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El contenido de las Evaluaciones de Impacto Ambiental

Se entiende por EIA el conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad, causa sobre el medio ambiente.

La Evaluación de Impacto Ambiental deberá contener, al menos, la estimación de los efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, la gea (tierra), el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada. Asimismo, debe comprender la estimación de la incidencia que el proyecto, obra o actividad tiene sobre los elementos que componen el Patrimonio Histórico Español, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público, tales como ruidos, vibraciones, olores y emisiones luminosas, y la de cualquier otra incidencia ambiental derivada de su ejecución. Esto supone la extensión de los impactos al medio sociocultural.

 

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El contenido de los Estudios de Impacto Ambiental

La Evaluación de Impacto Ambiental se realiza sobre la base de un Estudio de Impacto Ambiental, que debe realizar el titular del proyecto, para lo cual contará con la máxima información, que le será suministrada por la Administración, quien la podrá obtener de personas, Instituciones cualificadas, y Administraciones Públicas, previa consulta sobre los extremos del proyecto medioambiental. Este Estudio deberá contener, al menos, los siguientes datos:

– Descripción del proyecto y sus acciones susceptibles de producir un impacto sobre el medio ambiente, tanto en fase de realización como de funcionamiento. Comprende los materiales a utilizar, el suelo a ocupar, recursos naturales afectados, cantidad y tipo de vertidos o residuos, emisiones, ruidos, vibraciones, olores, etc.

– Examen de alternativas técnicamente viables y justificación de la solución adoptada.

– Inventario ambiental y descripción de las interacciones ecológicas o ambientales claves. Comprenderá el estudio del lugar antes de iniciar las obras, con los tipos de ocupación de suelo y aprovechamientos de otros recursos naturales. También comprenderá la identificación, censo o inventario de los aspectos ambientales, contenido de la Evaluación de Impacto Ambiental, susceptibles de ser afectados por la actuación proyectada. Han de definirse y justificarse las interacciones ecológicas claves, delimitando así mismo, cartográficamente, el territorio afectado por el proyecto, para cada uno de los aspectos ambientales definidos. Ha de estudiarse comparativamente la situación ambiental actual y futura, con y sin la actuación derivada del proyecto, para cada alternativa examinada.

– Identificación y valoración de impactos sobre los aspectos ambientales objeto de la EIA tanto en la solución propuesta como en sus alternativas. Derivará del estudio de las interacciones entre las acciones derivadas del proyecto y las características específicas de los aspectos ambientales afectados en cada caso concreto, distinguiendo los efectos negativos de los positivos, los temporales de los permanentes, los simples de los acumulativos y sinérgicos, los directos de los indirectos, los reversibles de los irreversibles, los periódicos de los irregulares, y los continuos de los discontinuos. Se indicará el carácter compatible, moderado, severo o crítico de los impactos previstos. Han de expresarse los parámetros utilizados para valorar los efectos, utilizando, a ser posible, normas o estudios técnicos que establezcan valores límite o guía para los distintos tipos de impacto. En caso de que el impacto rebase el límite, se indicarán sus medidas correctoras, y si no fuese posible reconducir el impacto a los límites admisibles, se recomendará la corrección, sustitución o anulación de la acción causante de tales efectos. Se indicarán los procedimientos utilizados para conocer el grado de aceptación social de la actividad, así como las implicaciones económicas de los efectos ambientales y las metodologías utilizadas y su fundamentación científica. Finalmente se jerarquizarán los impactos ambientales identificados y valorados, para conocer su importancia relativa, y se efectuará una evaluación global que permita una visión integrada de la incidencia ambiental del proyecto.

– Propuesta de establecimiento de medidas protectoras y correctoras y programa de vigilancia ambiental. Indicación de las medidas previstas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales negativos significativos, así como las alternativas posibles a las condiciones inicialmente previstas en el proyecto. Medidas adecuadas para atenuar o suprimir los efectos negativos, tanto en lo referente a su diseño y ubicación como en cuanto a las medidas anticontaminantes y de protección del medio ambiente. En defecto de las medidas anteriores, las destinadas a compensar los efectos negativos, o acciones de restauración. El Programa de Vigilancia Ambiental ha de garantizar el cumplimiento de las indicaciones y medidas, protectoras y correctoras, contenidas en el Estudio de Impacto Ambiental.

– Documento de síntesis, en forma sumaria. Conclusiones sobre la viabilidad de las actuaciones propuestas, así como sobre el examen y elección de las alternativas, con la propuesta de medidas correctoras y programa de vigilancia, tanto en fase de ejecución como de funcionamiento. No excederá de 25 folios, y su redacción será asequible para su comprensión general. Se indicarán las dificultades informativas o técnicas encontradas al redactar el Estudio, explicando su origen y causa.

 

EIA: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

 

1.- Iniciación y consultas. Quien se proponga realizar un proyecto que requiera EIA, comunicará al órgano de medio ambiente competente tal intención, acompañando Memoria -Resumen que recoja sus características más significativas, y remitirá copia al órgano con competencia sustantiva. Puede incluirse una fase previa, llamada “scoping”, que incorpore consultas a las personas, Instituciones o Administraciones previsiblemente afectadas, que haga innecesario el recurso a los trámites posteriores de apreciarse claramente la inviabilidad ambiental de la iniciativa proyectada. La contestación tiene un plazo máximo de 30 días.

2.- Información al titular del proyecto. Recibidas las contestaciones a las consultas del órgano de medio ambiente, éste en el plazo de 20 días, las facilitará al titular del proyecto. También le expondrá su consideración de los aspectos más significativos que deben tenerse en cuenta en la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental.

3.- Información pública. El Estudio de Impacto Ambiental será sometido al trámite de información pública que se prevea dentro del procedimiento sustantivo, aplicable a la autorización (no ambiental) del proyecto, así como a los demás informes que este procedimiento pueda establecer. Si en dicho procedimiento no estuviera contemplado tal trámite de información pública, el órgano administrativo de medioambiente procederá directamente a someter el Estudio al mismo durante 30 días hábiles, y a recabar los informes que en cada caso considere oportunos. En el caso de que el trámite de información pública estuviere previsto en el procedimiento sustantivo, el órgano competente, previamente a la resolución que pudiera adoptar en orden a la realización del proyecto, remitirá el expediente (compuesto por el documento técnico del proyecto, el Estudio de Impacto Ambiental y el resultado de la información pública) al órgano administrativo de medioambiente, acompañado de las observaciones oportunas, para que formule la Declaración de Impacto. Si no existiese trámite sustantivo de información pública, el órgano administrativo de medio ambiente, tras el trámite directo de información pública, y a la vista de ésta, dentro de los 30 días siguientes a la terminación de dicho trámite, comunicará al titular del proyecto los aspectos en que habrá de completarse, en su caso, el estudio, otorgándole 20 días de plazo, transcurrido el cual, pasará a formular la Declaración de Impacto Ambiental.

4.- Declaración de Impacto Ambiental. Determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto, y en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse, que tendrán el mismo valor que el resto del condicionado de la autorización sustantiva. Dichas condiciones, además de contener especificaciones concretas sobre la protección del medio ambiente, formarán un todo coherente con las exigidas para la aprobación sustantiva del proyecto, integrándose, en su caso, con las previsiones de los Planes ambientales existentes. Se referirán a la necesidad de salvaguardar los ecosistemas y su capacidad de recuperación. Además las condiciones se adaptarán a las innovaciones aportadas por el progreso científico y técnico que alteren la actividad autorizada, salvo que por su incidencia en el medio ambiente resultara necesaria una nueva Declaración de Impacto. Incluirá las prescripciones pertinentes sobre la forma de realizar el seguimiento de las actuaciones, de acuerdo con el programa de vigilancia ambiental.

En el plazo de los 30 días siguientes a la recepción del expediente por el órgano administrativo de medio ambiente, (siempre y cuando el procedimiento autorizatorio sustantivo prevea trámite específico de información pública, caso en el que ésta la recibirá el órgano con competencia. Quien se proponga realizar un proyecto que requiera EIA, comunicará al órgano de medio ambiente competente tal intención, acompañando Memoria – Resumen sustantiva, el cual la remitirá junto con el resto del expediente al órgano administrativo de medio ambiente), la Declaración de Impacto Ambiental se remitirá al órgano sustantivo, encargado de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto.

5.- Resolución de discrepancias. Si existen discrepancias entre el órgano con competencia sustantiva y el órgano con competencia ambiental, respecto de la conveniencia de ejecutar el proyecto o sobre el contenido del condicionado de la Declaración de Impacto Ambiental, resolverá el Consejo de Ministros. En caso de proyectos sometidos al Decreto de la Xunta de Galicia, 442/1990, de 13 de Septiembre, resolverá el Consello de la Xunta de Galicia. En cuanto a la notificación de las condiciones de la Declaración de Impacto Ambiental, si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva a la Declaración de Impacto. En todo caso, la Declaración de Impacto se hará pública, en caso de Proyectos sometidos al Decreto 442/1990 de la Xunta de Galicia, la publicidad se hará mediante su publicación en el DOGA. El régimen de recursos contra la Declaración se vincula a la impugnación de la resolución administrativa de la que forma parte.

6.- Vigilancia y suspensión de actividades. Corresponde al órgano con competencia sustantiva el seguimiento y vigilancia de lo establecido en la Declaración de Impacto. Sin perjuicio de ello, el órgano administrativo de medio ambiente, podrá recabar información del órgano sustantivo, así como efectuar las comprobaciones necesarias para verificar dicho cumplimiento, para lo cual, en cualquier momento podrá solicitar auxilio administrativo. Los objetivos de la vigilancia serán el velar para que el proyecto se realice de acuerdo con las condiciones en que se autorizó, determinar la eficacia de las medidas de protección ambiental contenidas en la Declaración de Impacto, y verificar la corrección y exactitud de la Evaluación de Impacto Ambiental realizada. En cuanto a la Suspensión, si un proyecto de los sometidos a EIA comenzara a ejecutarse sin ella, será suspendida su ejecución a requerimiento del órgano administrativo de medio ambiente (de oficio o a instancia de parte si se justifica la causa), sin perjuicio de la responsabilidad a que hubiere lugar. También podrá acordarse la suspensión en caso de ocultamiento de datos o manipulación maliciosa en el procedimiento de EIA, o por incumplimiento de las condiciones ambientales impuestas.

7.- Responsabilidad, restitución e indemnización sustitutoria. En el caso de que proceda la suspensión, si lo ejecutado hubiere producido una alteración en la realidad física y biológica, procederá la restitución de la misma en la forma que disponga la Administración, la cual podrá imponer multas coercitivas sucesivas de hasta 50.000 pesetas cada una, sin perjuicio de la posible ejecución subsidiaria, por la propia administración, a costa del infractor, en el caso de que efectuado el correspondiente requerimiento para que en el plazo marcado ejecute las operaciones de restitución, éste no lo hubiere atendido.

Además, en cualquier caso, el titular del proyecto deberá indemnizar los daños y perjuicios ocasionados, que se valorarán por el órgano de medio ambiente, previa tasación contradictoria. Intervendrá el órgano sustantivo cuando el titular del proyecto no estuviere conforme con la valoración.

8.- Confidencialidad. De acuerdo con las disposiciones sobre propiedad industrial y con la práctica jurídica en materia de secreto industrial y comercial, al realizarse la Evaluación de Impacto Ambiental, se deberá respetar la confidencialidad de las informaciones aportadas por el titular del proyecto, que tengan tal carácter, teniendo en cuenta, en todo caso, la protección del interés público. A este efecto, el titular del proyecto podrá indicar qué datos, de entre los contenidos en el Estudio de Impacto Ambiental considera confidenciales acerca de lo cual decidirá la Administración.

 

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BREVE ACTUALIZACIÓN

La Directiva CE 85/337/CEE/1985, 27 junio, fue derogada por el artículo 14 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente («D.O.U.E.L.» 28 enero 2012) el 17 de febrero de 2012.

Junto con otras Directivas Comunitarias, fue traspuesta al Derecho español por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (junto con otras normativas sectoriales –Aguas, Resíduos, COVs, etc…), que integró en una sola norma la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero.

La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, recoge en una única norma las leyes que incorporaron al ordenamiento jurídico español dos directivas comunitarias: la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente –«directiva sobre evaluación de impacto ambiental»– y la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. 

La Ley 21/2013, de 9 de diciembre, establece un esquema similar para ambos procedimientos –evaluación ambiental estratégica y evaluación de impacto ambiental– y unifica la terminología.

La Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, se ha modificado en el año 2014 mediante la Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014.

Sobre la relación entre la evaluación ambiental estratégica y la de impacto ambiental debe señalarse que, de conformidad con las directivas comunitarias, la primera no excluye a la segunda, de forma que se mantiene la anterior regulación. Igualmente se mantiene el artículo relativo a la relación entre la evaluación de impacto ambiental y la autorización ambiental integrada, ya que esta regulación está contenida en la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Como novedad, se incluye la regulación de la confidencialidad que deben mantener las administraciones públicas en relación con determinada documentación aportada por el promotor. 

Asimismo, se ha tratado de asimilar la terminología de la evaluación ambiental estratégica con la empleada en la evaluación de impacto ambiental, más antigua y ya consolidada en nuestro ordenamiento jurídico. De esta manera, el informe de sostenibilidad ambiental que regulaba la Ley 9/2006, de 28 de abril, pasa ahora a denominarse estudio ambiental estratégico, mientras que la memoria ambiental pasa a ser, en virtud de esta ley, la declaración ambiental estratégica, a semejanza, respectivamente, del estudio de impacto ambiental y la declaración de impacto ambiental.

Las consultas a las administraciones afectadas resultan fundamentales para la determinación del alcance y contenido que debe tener el estudio ambiental estratégico y por este motivo se conforman con carácter obligatorio en la directiva comunitaria de evaluación ambiental de planes y programas, y como no puede ser de otra manera, en la propia ley.

La Legislación sectorial reviste una importancia trascendental, en especial el Derecho de Aguas, y la Directiva 2000/60/CE del 23 de octubre de 2000, Directiva marco del agua (DMA), y su legislación derivada.

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HIDROGEOLOGÍA de la DANA (PARTE 1): EL DESEMBALSE DE LA PRESA DE FORATA: ¿Un despropósito tras otro o un Cataclismo Climático de Falsa Bandera?