{"id":16821,"date":"2020-09-29T00:05:47","date_gmt":"2020-09-28T22:05:47","guid":{"rendered":"http:\/\/puntocritico.com\/?p=16821"},"modified":"2022-01-20T10:21:22","modified_gmt":"2022-01-20T09:21:22","slug":"el-fracaso-de-la-descentralizacion-politica-reforma-del-estado-y-reformas-administrativas-parte-i-republicado","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/puntocritico.com\/ausajpuntocritico\/2020\/09\/29\/el-fracaso-de-la-descentralizacion-politica-reforma-del-estado-y-reformas-administrativas-parte-i-republicado\/","title":{"rendered":"El fracaso de la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica Reforma del Estado y reformas administrativas \u2013 Parte I"},"content":{"rendered":"

El fracaso de la descentralizaci\u00f3n politica. Reforma del Estado y reformas administrativas – Parte II<\/span><\/a><\/h1>\n

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El fracaso de la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica <\/span><\/h1>\n

Reforma del Estado y reformas administrativas (*) – Parte I<\/span><\/h1>\n

Jos\u00e9 Ram\u00f3n Parada<\/span><\/p>\n

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(*) Articulo publicado en \u00abRevista de Occidente<\/a>\u00ab, num. 416, enero 2016<\/span><\/p>\n

www.ortegaygasset.edu<\/a><\/p>\n

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En Espa\u00f1a ha habido dos reformas administrativas propiamente dichas, y, en mi opini\u00f3n, las dos tienen lugar sobre el modelo de Estado centralista afrancesado que se construy\u00f3 a lo largo del siglo XIX. La primera es la que protagoniz\u00f3 Maura, precedido de los intentos de Silvela, a finales del siglo XIX, en clave de descentralizaci\u00f3n territorial, mediante la f\u00f3rmula de las mancomunidades municipales y provinciales, y que engendr\u00f3, \u00fanicamente, la Mancomunidad de Catalu\u00f1a (1914-1925), uni\u00f3n de las diputaciones provinciales de esa regi\u00f3n, el primer \u00e9xito pol\u00edtico del nacionalismo catal\u00e1n. La segunda reforma administrativa, la que se realiz\u00f3 durante el r\u00e9gimen franquista por el ministro Laureano L\u00f3pez Rod\u00f3 que recibi\u00f3, esta s\u00ed, con toda propiedad, la denominaci\u00f3n de reforma administrativa, pues no tuvo el menor alcance pol\u00edtico de reforma del Estado en su versi\u00f3n centralista afrancesada ni en la configuraci\u00f3n pol\u00edtica del r\u00e9gimen pol\u00edtico dictatorial.<\/span><\/p>\n

En cuanto a la reforma del Estado actual, de la que tanto se habla, se presenta como una consecuencia inevitable de la crisis derivada del modelo instaurado por la Constituci\u00f3n de 1978. Un modelo, como es sabido, sumamente descentralizado, lo que ha provocado un ansia de mayor descentralizaci\u00f3n la que, a su vez, ha originado una pretensi\u00f3n independentista de buena parte de la poblaci\u00f3n catalana.<\/span><\/p>\n

Sobre la crisis del Estado de las Autonom\u00edas y la necesidad de la reforma hay consenso general. Cosa distinta es que haya una mayor\u00eda pol\u00edtica suficiente que est\u00e9 de acuerdo en un modelo alternativo sobre el que reformar la Constituci\u00f3n vigente o elaborar una nueva. Y mientras ese consenso no se produzca parece imposible cualquier itento de reforma, dada la rigidez de los mecanismos previstos para la reforma de la Constituci\u00f3n de 1978. No obstante al final examinaremos la propuesta de reforma del profesor Mu\u00f1oz Machado, sin duda la m\u00e1s elaborada y publicitada.<\/span><\/p>\n

Me propongo reflexionar sobre la historia del Estado espa\u00f1ol y, en parte tambi\u00e9n, sobre la historia coet\u00e1nea de los Estados cercanos, fundamentalmente el de Francia y el del Reino Unido de Gran Breta\u00f1a. Y hacerlo sobre la incidencia de las t\u00e9cnicas organizativas de la centralizaci\u00f3n y descentralizaci\u00f3n, fundamentales tanto en la construcci\u00f3n de los Estados nacionales modernos como en su deconstrucci\u00f3n actual.<\/span><\/p>\n

El centralismo es una fuerza centr\u00edpeta, concentradora del poder, mientras la descentralizaci\u00f3n lo es centr\u00edfuga que, llegado un punto, deshace, desvertebra, descoyunta la organizaci\u00f3n misma a la que se aplica, sea p\u00fablica o privada. Parece ya una evidencia que la Devolution Act de 1998, con la creaci\u00f3n de parlamentos en Escocia, Gales e Irlanda del Norte, ha puesto a Escocia en riesgo de salida de Gran Breta\u00f1a. Asimismo resulta evidente que la pretenciosa descentralizaci\u00f3n de la Constituci\u00f3n de 1978 ha servido para que la Generalidad de Catalu\u00f1a y el Gobierno Vasco sembraran las bases culturales, pol\u00edticas e institucionales necesarias para desafiar abiertamente al Estado con sus actuales pretensiones soberanistas. Por el contrario, recordemos que, gracias al centralismo, las organizaciones pol\u00edticas europeas salieron, primero, de la Edad Media y crearon las monarqu\u00edas nacionales; un proceso que sigue imparable a trav\u00e9s de los procesos constitucionales del siglo XIX que da lugar a Estados nacionales plenamente centralizados. Tal es el caso de Inglaterra, despu\u00e9s Reino Unido, a partir de la Uni\u00f3n Jack en 1707, y asimismo de Francia, de B\u00e9lgica, Espa\u00f1a e Italia. Recordemos tambi\u00e9n que, a trav\u00e9s de un proceso centralizador federal, a partir del siglo XIX, Alemania se dota de un Estado nacional, de la misma forma que en el siglo XVIII, los Estados Unidos construyeron su rep\u00fablica federal.<\/span><\/p>\n

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El cambio de paradigma<\/span><\/strong><\/span><\/em><\/p>\n

Es a ra\u00edz de la Segunda Guerra Mundial cuando, plenamente centralizados todos los Estados europeos, se inicia un proceso corrector de descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica. Un proceso que se inaugura con la Constituci\u00f3n italiana de 1946, que instaura las regiones aut\u00f3nomas. Despu\u00e9s Francia, con los proyectos de descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica del General de Gaulle, cuyo fracaso le cost\u00f3 la presidencia de la Rep\u00fablica, que modestamente continuar\u00e1n las leyes descentralizadoras, bajo la presidencia de Mitterrand, de 1982: una pura descentralizaci\u00f3n administrativa, sin el menor alcance pol\u00edtico, que modifica el sistema de tutela de los entes locales, pero sin abandonar el modelo centralista de Estado, y que crea 27 regiones (reducidas a 13 en 2015), sin poder legislativo, corno simples colectividades territoriales (es decir igual que los municipios y departamentos), bajo la autoridad del prefecto de la regi\u00f3n. Caso singular es el de Portugal que rechaz\u00f3 por refer\u00e9ndum, el 9 de\u00a0<\/span>mayo de 2007, una descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica a la espa\u00f1ola con comunidades aut\u00f3nomas. El no fue rotundo con un 63,51 por ciento.<\/span><\/p>\n

Con el cambio de paradigma de la centralizaci\u00f3n a la descentralizaci\u00f3n, dominante como digo desde la Segunda Guerra Mundial, tienen mucho que ver los excesos y perversiones de algunos Estados centralizados, cuyas administraciones, cayeron en manos de partidos con ideolog\u00edas totalitarias. Tal es el caso italiano con el fascismo, el franquismo en Espa\u00f1a, el salazarismo en Portugal.<\/span><\/p>\n

Sin embargo, y como contrapunto, conviene recordar, que no todos los Estados centralizados acabaron pervertidos, como ilustran los casos del Reino Unido y Francia, s\u00f3lidas democracias regidas y gobernadas por Estados absolutamente centralizados y, por otra, que la estructura federal de la Constituci\u00f3n de Weimar no evit\u00f3 la implantaci\u00f3n del nazismo en Alemania.<\/span><\/p>\n

Al hundimiento del prestigio de la centralizaci\u00f3n, colabor\u00f3 en mayor medida, y sobre todo, el abuso en los pa\u00edses comunistas del denominado <<centralismo democr\u00e1tico\u00bb. Un modelo de centralismo exaltado por Karl Marx a ra\u00edz de la Comuna de Par\u00eds, expuesta en su obra La guerra civil en Francia<\/em> (1871), y convertido por Lenin, en \u00bfQu\u00e9 hacer?<\/em> (1902) como la regla de oro de la organizaci\u00f3n de los partidos comunistas. No olvidemos tampoco la equiparaci\u00f3n malintencionada entre centralismo y jacobinismo, para hacer pasar la centralizaci\u00f3n como un <<r\u00e9gimen de terror\u00bb, el que implantaron en la Revoluci\u00f3n Francesa los miembros del Club de los Jacobinos, al que pertenecieron personajes como Danton y Robespierre. Y, tambi\u00e9n ayudaron a la descalificaci\u00f3n de la centralizaci\u00f3n las virulentas cr\u00edticas que, en la d\u00e9cada de los a\u00f1os sesenta, se formularon contra el Estado franc\u00e9s, un modelo centralista de referencia, por Michel Crozier: Le Ph\u00e9nom\u00e8ne bureaucratique<\/em> (1960), La Soci\u00e9t\u00e9 bloque\u00e9<\/em> (1970). Y, sobre todo, las sesgadas descalificaciones de Alain Peyrefitte, varias veces ministro con el Presidente De Gaulle, al que inspir\u00f3 sus fracasados proyectos de descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica, en su libro Le mal fran\u00e7ais<\/em> (1976), publicado en Espa\u00f1a con el titulo el <<mal latino<\/em>>>.<\/span><\/p>\n

Y, en fin, fue decisiva en el desprestigio de la centralizaci\u00f3n la revoluci\u00f3n estudiantil de mayo de 1968, obsesivamente centrada en demonizar el principio de jerarqu\u00eda tan unido e inseparable hasta entonces de la centralizaci\u00f3n en la configuraci\u00f3n tradicional de todas las organizaciones p\u00fablicas y privadas.<\/span><\/p>\n

A significar que esta descalificaci\u00f3n del centralismo y el proceso descentralizador que se inicia en Europa, a partir de la Segunda Guerra Mundial, se contradice flagrantemente con el proceso centralizador que conlleva, primero, la creaci\u00f3n de las Comunidades europeas del Carb\u00f3n y del Acero, que culmina en la Uni\u00f3n Europea. El famoso d\u00e9ficit pol\u00edtico de Europa del que tanto se habla no es otro que el de la necesidad de un proceso centralizador, \u00fanico camino posible para que Europa se dote de una organizaci\u00f3n pol\u00edtica m\u00ednimamente eficiente. Es curioso constatar que, como consecuencia de la satanizaci\u00f3n pol\u00edtica del centralismo, el no va m\u00e1s de incorrecci\u00f3n pol\u00edtica, se reh\u00faye este t\u00e9rmino, centralizaci\u00f3n o centralismo, cuando se habla de potenciar las instituciones europeas en un horizonte federal.<\/span><\/p>\n

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Lo que oculta la satanizaci\u00f3n del centralismo<\/span><\/span><\/strong><\/em><\/p>\n

La radical descalificaci\u00f3n del centralismo oculta que, durante siglos, el centralismo fue el desideratum<\/em> del buen hacer pol\u00edtico, la ideolog\u00eda y herramienta progresista por antonomasia.<\/span><\/p>\n

Prueba de esa uni\u00f3n entre centralismo y progresismo pol\u00edtico es que todos los autores de Derecho P\u00fablico o Derecho Administrativo del siglo XIX, tanto franceses como espa\u00f1oles, hablaban en t\u00e9rminos eleg\u00edacos del centralismo y para nada mencionaban la descentralizaci\u00f3n. Sirva de ejemplo en nuestro pa\u00eds el del m\u00e1s ilustre de los administrativistas y economistas de la \u00e9poca, Manuel Colmeiro, historiador y economista, autor de fundamentales libros de Econom\u00eda y de Derecho Administrativo (Derecho Administrativo espa\u00f1ol,<\/em> 1850, edici\u00f3n corregida y ampliada en 1858).<\/span><\/p>\n

Y no pod\u00eda ser de otra manera porque la centralizaci\u00f3n durante siglos sirvi\u00f3 como instrumento unificador del poder pol\u00edtico en la Monarqu\u00eda, poder que compart\u00eda con la nobleza y, sobre todo con la Iglesia en la Edad Media y en la Edad Moderna.<\/span><\/p>\n

Y el centralismo fue un ideal progresista por una segunda raz\u00f3n. Porque la centralizaci\u00f3n fue el instrumento m\u00e1s poderoso al servicio del principio de igualdad. Y as\u00ed fue a partir de la Revoluci\u00f3n Francesa; un riguroso centralismo acab\u00f3 con las profundas desigualdades jur\u00eddicas del Antiguo R\u00e9gimen entre la nobleza, la burgues\u00eda y el campesinado y dio respuesta a las ansias de igualdad ante la ley, ante los servicios p\u00fablicos, ante las cargas fiscales y, en fin, ante el acceso a los cargos p\u00fablicos.<\/span><\/p>\n

Y, en fin, aclaremos tambi\u00e9n que para la sociolog\u00eda de las organizaciones el centralismo y la jerarqu\u00eda son principios inexcusables para el dise\u00f1o de organizaciones eficientes en cualquier \u00e1mbito en todos los tiempos. Sirvan de ejemplo los ej\u00e9rcitos, y, a su imagen y semejanza, las empresas privadas y, hoy, las grandes multinacionales que desde un centro establecido en Nueva York, Londres, Pek\u00edn, Par\u00eds o Madrid o una aldea gallega, Arteixo (La Coru\u00f1a), gestionan sus unidades de producci\u00f3n y distribuci\u00f3n establecidas en el mundo entero.<\/span><\/p>\n

En definitiva, si no se hubiera seguido un r\u00edgido proceso centralizador no habr\u00edan nacido los Estados modernos. Y as\u00ed la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa, forj\u00f3, antes que el nuestro, el moderno Estado franc\u00e9s y el Reino Unido de Gran Breta\u00f1a, por no hablar de Prusia, y asimismo virtuosos procesos de centralizaci\u00f3n, unificaron en ruta federal a los Estados Unidos y Alemania.<\/span><\/p>\n

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El proceso centralizador en Inglaterra y en el Reino Unido de Gran Breta\u00f1a<\/span><\/span><\/strong><\/em><\/p>\n

Es Inglaterra la que toma la delantera con Enrique VIII, que libera a la Monarqu\u00eda inglesa de compartir con la Iglesia romana s\u00fabditos, rentas y territorio, poniendo por entero la Iglesia anglicana, que el monarca encabeza, al servicio de la Monarqu\u00eda (Union Act de 1535 y 1542). Fundamental fue el apoderamiento de los cuantiosos bienes de los monasterios y conventos y su traspaso a la Corona, una desamortizaci\u00f3n, en 1536, que en Espa\u00f1a tendr\u00e1 lugar a trancas y barrancas, con Mendiz\u00e1bal, a partir de 1833.<\/span><\/p>\n

El 1 de mayo de 1707, se cre\u00f3 el Reino de Gran Breta\u00f1a por medio de la uni\u00f3n pol\u00edtica acordada entre el Reino de Inglaterra (donde se encontraba Gales) y el Reino de Escocia. Este evento fue el resultado del Tratado de Uni\u00f3n firmado el 22 de julio de 1706 y ratificado por los parlamentos ingl\u00e9s y escoc\u00e9s para crear el Acta de Uni\u00f3n de 1707. Casi un siglo despu\u00e9s, el Reino de Irlanda, bajo el dominio ingl\u00e9s desde 1691, se uni\u00f3 con el Reino de Gran Breta\u00f1a para formar el Reino Unido de Gran Breta\u00f1a e Irlanda, seg\u00fan lo estipulado en el Acta de Uni\u00f3n de 1800. Aunque Inglaterra y Escocia fueron Estados separados antes de 1707, permanecieron en una uni\u00f3n personal desde 1603, cuando se llev\u00f3 a cabo la Uni\u00f3n de las Coronas.<\/span><\/p>\n

Ciertamente, no existi\u00f3 en el Reino Unido, como ocurri\u00f3 en Francia a partir del siglo XVII, una burocracia estatal centralizada, lo que no tiene lugar hasta la creaci\u00f3n del Civil Service<\/em>, en 1865. Sin embargo, mediante el autogobierno o Self-Government<\/em>, entendido en su sentido original, la monarqu\u00eda se sirve de jueces de paz, prefectos de circunscripci\u00f3n, jefes locales y oficiales de la milicia, nombrados por el Rey, los cuales, en tanto dignidades locales, pertenec\u00edan en su mayor\u00eda a la nobleza rural y ejerc\u00edan sus cargos como ocupaci\u00f3n secundaria y gratuitamente o por una remuneraci\u00f3n m\u00ednima. Una burocracia aristocr\u00e1tica al servicio de la Corona, no por ello menos jerarquizada y eficiente, y muy tard\u00edamente sustituida por otra profesional que se instaura en 1865 con la creaci\u00f3n del Civil Service<\/em>, que ocupa los ministerios y los puestos clave de la inmensa administraci\u00f3n colonial.<\/span><\/p>\n

Apuntemos tambi\u00e9n que la extraordinaria potencia del centralismo ingl\u00e9s, despu\u00e9s brit\u00e1nico, ordinariamente silenciado, pero muy superior al nuestro y al franc\u00e9s, se debi\u00f3 y se debe al d\u00eda de hoy, a la inexistencia de entes locales aut\u00f3nomos, similares a los municipios, provincias o departamentos franceses y provincias espa\u00f1olas. Los entes locales ingleses, parroquias, condados o burgos (parishes, county, borroughs<\/em>) no obstante la elecci\u00f3n democr\u00e1tica de sus \u00f3rganos de gobierno, no ostentan una autonom\u00eda pol\u00edtica an\u00e1loga a la que se predica de los municipios espa\u00f1oles o franceses. Por el contrario, los entes locales en el Reino Unido est\u00e1n directamente sometidos a los ministerios de los que reciben las subvenciones condicionadas para el funcionamiento de espec\u00edficos servicios p\u00fablicos (Ring-fenced grants o specific grants<\/em>). Dependencia econ\u00f3mica de los entes locales, siempre en incremento, en la que, l\u00f3gicamente, se justifican los poderes ministeriales de inspecci\u00f3n y control sobre el funcionamiento t\u00e9cnico y econ\u00f3mico de aqu\u00e9llos y la eventual sanci\u00f3n de los titulares de sus \u00f3rganos de gobierno que pueden llegar incluso a su destituci\u00f3n. Nada, pues, m\u00e1s lejos del municipalismo ingl\u00e9s que una pretendida autonom\u00eda frente al Estado. Frente a la ins\u00f3lita persistencia de un minimunicipalismo (36.000 municipios, aproximadamente, en Francia, y 8.100 en Espa\u00f1a), en el Reino Unido se han sucedido numerosas reformas legales en las demarcaciones y el n\u00famero de municipios. Sobre esta cuesti\u00f3n disponemos de un importante estudio debido al profesor Velasco Caballero (Gobiernos locales en Estados federales y descentralizados: Alemania e Italia y Reino Unido<\/em>, editado por la Generalidad de Catalu\u00f1a, Instituto de Estudios Auton\u00f3micos, 2010).<\/span><\/p>\n

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El proceso centralizador en Francia<\/span><\/strong><\/span><\/em><\/p>\n

Tambi\u00e9n el centralismo franc\u00e9s se anticip\u00f3 al nuestro desde comienzos del siglo XVII de la mano del cardenal Richelieu, mientras en Espa\u00f1a fracasaban los intentos descentralizadores del Conde Duque de Olivares, expuestos en su famoso Memorial de 1624, en el que aconsejaba al Rey \u00abdesembarazarse de los fueros y privilegios territoriales y reconducir todo el reino a un gobierno unificado, sometido a las mismas leyes\u00bb.<\/span><\/p>\n

El proceso centralizador se hace evidente en el establecimiento de un ej\u00e9rcito permanente. Tambi\u00e9n mediante la creaci\u00f3n de un sistema central de imposici\u00f3n y de recaudaci\u00f3n de impuestos a cargo de funcionarios reales, muy perfeccionado a partir de la creaci\u00f3n por Luis XIV de la Oficina para el Control General de las Finanzas, como organismo administrativo central para gestionar los ingresos procedentes de los impuestos, dominios y regal\u00edas.<\/span><\/p>\n

El desmantelamiento, coronado con \u00e9xito, de la nobleza, llevado a cabo por Richelieu y Luis XIV, cre\u00f3 las condiciones para que en las provincias se implantara el sistema de administraci\u00f3n por medio de funcionarios reales. Se trata, del despliegue territorial de la administraci\u00f3n central en un Estado moderno a trav\u00e9s de la divisi\u00f3n del territorio en intendencias a cargo de un funcionario real; el intendente, una f\u00f3rmula que se intentar\u00e1 trasplantar en Espa\u00f1a en el siglo XVIII. Los intendentes ejerc\u00edan su administraci\u00f3n en las provincias o generalidades, generalidades asistidas por\u00a0<\/span>un secretario designado subdelegado general. Cada provincia o generalidad, se dividi\u00f3 en subdelegaciones (como las actuales subprefecturas) a la cabeza de las cuales estaba un subdelegado (especie de subprefecto) designado por el intendente. Cada delegaci\u00f3n se divid\u00eda en distritos o cantones actuales que agrupaban varias parroquias.<\/span><\/p>\n

Adem\u00e1s, a partir de un sistema de \u00f3rganos administrativos superiores se form\u00f3 antes de la Revoluci\u00f3n el modelo de la moderna organizaci\u00f3n ministerial formada por: le chancelier o ministro de justicia; le contr\u00f4leur g\u00e9n\u00e9ral des finances; le secr\u00e9taire d’\u00c9tat aux Mfaires \u00e9trangeres; le secr\u00e9taire d’\u00c9tat a la Guerre; le secr\u00e9taire d’\u00c9tat a la Marine; le secr\u00e9taire d’\u00c9tat a la Maison du Roi.<\/span><\/p>\n

Napole\u00f3n vigoriz\u00f3 de nuevo la Administraci\u00f3n central, debilitada durante el per\u00edodo revolucionario, y organiz\u00f3 la administraci\u00f3n y la burocracia civil seg\u00fan el modelo militar en una estructura jer\u00e1rquica con competencias delimitadas y una clara l\u00ednea de subordinaci\u00f3n. Desde el ministro del Interior a trav\u00e9s del prefecto en el departamento, pasando por el subprefecto en la circunscripci\u00f3n hasta el alcalde en los municipios, en aplicaci\u00f3n del principio de jerarqu\u00eda, se controla el conjunto de los entes p\u00fablicos. Y a modo de Estado Mayor, para la elaboraci\u00f3n de las leyes, la planificaci\u00f3n, y el asesoramiento, crear\u00e1 el Consejo de Estado, donde tambi\u00e9n se alojar\u00e1 la justicia administrativa como en los cuarteles generales militares se insertaba la justicia militar. A Napole\u00f3n se debe asimismo la creaci\u00f3n de una potente y eficaz burocracia civil, a imitaci\u00f3n de los jerarquizados cuerpos de oficiales del Ej\u00e9rcito y la Marina, sobresaliendo el cuerpo diplom\u00e1tico y los grandes cuerpos de ingenieros. Tal modelo de organizaci\u00f3n administrativa se convirti\u00f3 en un paradigma, en el \u00fanico referente de la excelencia administrativa del siglo XIX y, de ah\u00ed, su inexorable exportaci\u00f3n a Espa\u00f1a, B\u00e9lgica e Italia.<\/span><\/p>\n

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El centralismo en la construcci\u00f3n del Estado espa\u00f1ol<\/span><\/strong><\/span><\/em><\/p>\n

Comparativamente con estos pa\u00edses, Espa\u00f1a aparece, aunque antes de Italia y de Alemania a trav\u00e9s de una centralizaci\u00f3n federal, en el furg\u00f3n de cola de los procesos de centralizaci\u00f3n, un retraso en la creaci\u00f3n de una organizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa eficiente que explica en buena parte la decadencia de Espa\u00f1a en el contexto internacional a partir del siglo XVIII.<\/span><\/p>\n

El Estado espa\u00f1ol como organizaci\u00f3n pol\u00edtica moderna nace realmente de la mano del constitucionalismo en el siglo XIX, sin perjuicio de que la t\u00e9cnica sobre la que se construy\u00f3, el centralismo, hiciera su aparici\u00f3n de forma significativa en el siglo XVIII con la llegada de la monarqu\u00eda borb\u00f3nica. La nueva directriz organizativa, el centralismo, se hace ya evidente con Felipe V, con la extinci\u00f3n de anteriores consejos reales (Consejo de Arag\u00f3n, Consejo de Italia) y la marginaci\u00f3n del Consejo de Castilla ante la aparici\u00f3n de las secretar\u00edas, germen de los futuros ministerios, y el primer despliegue territorial mediante nuevas demarcaciones como las capitan\u00edas generales, a las que se atribuyen funciones judiciales y administrativas y las intendencias, un anticipo de la divisi\u00f3n provincial, para potenciar la posesi\u00f3n del territorio, antes ocupado plenamente por la Iglesia cat\u00f3lica y su exhaustivo despliegue en parroquias y obispados. A subrayar que es durante la nueva Monarqu\u00eda borb\u00f3nica cuando surgen las primeras burocracias modernas, ingenieros, marinos y artilleros, y las f\u00f3rmulas pioneras de la organizaci\u00f3n de servicios p\u00fablicos de \u00e1mbito nacional, como los servicios de postas y correos, servicios culturales como las Reales Academias, planificaci\u00f3n centralizada de las obras p\u00fablicas, canales y carreteras, colonizaci\u00f3n interior …<\/span><\/p>\n

Es la Constituci\u00f3n de C\u00e1diz, no obstante su escasa vigencia formal y de sus m\u00faltiples detractores, la que aporta los cimientos y paredes maestras, del moderno Estado espa\u00f1ol, centralista y afrancesado hasta los tu\u00e9tanos. Dicho en t\u00e9rminos edificatorios, la Constituci\u00f3n de C\u00e1diz es el plan de urbanismo o la hoja de ruta de la construcci\u00f3n del Estado espa\u00f1ol. Ah\u00ed est\u00e1 todo lo fundamental que respetar\u00e1n todas las constituciones posteriores, hasta el punto que del constitucionalismo espa\u00f1ol del siglo XlX podr\u00eda decirse que sus cinco constituciones se resumen en una sola: la Constituci\u00f3n de C\u00e1diz m\u00e1s dos aportaciones de la Constituci\u00f3n de 1869: la libertad de cultos y el poder judicial sobre la base de una carrera de funcionarios judiciales.<\/span><\/p>\n

En la Constituci\u00f3n de C\u00e1diz, insistimos, est\u00e1 todo lo fundamental que habr\u00eda de perdurar: un \u00fanico poder legislativo, obediente al principio de igualdad de c\u00f3digos y legislaci\u00f3n para todos los espa\u00f1oles; un poder judicial moderno desplegado jer\u00e1rquicamente sobre todo el territorio Gueces letrados, tribunales provinciales y regionales y Tribunal Supremo); un ej\u00e9rcito nacional, am\u00e9n de la milicia nacional, como en Francia; un dise\u00f1o acabado de organizaci\u00f3n de lo que es un servicio p\u00fablico moderno, a prop\u00f3sito del sistema de ense\u00f1anza; y, sobre todo, el despliegue territorial del poder ejecutivo a trav\u00e9s de municipios y provincias que ocupan hasta el \u00faltimo metro cuadrado del territorio nacional, antes s\u00f3lo poblado y ocupado en su totalidad por parroquias y obispados de la Iglesia cat\u00f3lica.<\/span><\/p>\n

La Constituci\u00f3n de C\u00e1diz dise\u00f1a la primera administraci\u00f3n central (art. 122) con los ministerios, que denomina secretar\u00edas: el Secretario del Despacho del Estado, el Secretario del Despacho de la Gobernaci\u00f3n del Reino para la Pen\u00ednsula e islas adyacentes, el Secretario del Despacho de la Gobernaci\u00f3n del Reino para Ultramar, el Secretario del Despacho de Gracia y Justicia, el Secretario del Despacho de Hacienda, el Secretario del Despacho de Guerra, el Secretario del Despacho de Marina. <\/span><\/p>\n

Y la apuesta m\u00e1s centralista: la consideraci\u00f3n de los municipios y ayuntamientos, provincias y diputaciones, no obstante el\u00a0<\/span>car\u00e1cter electivo de sus \u00f3rganos de gobierno, como demarcaciones y \u00f3rganos del Estado y a \u00e9l jer\u00e1rquicamente subordinados. As\u00ed resulta que los constituyentes gaditanos, mientras se enfrentaban heroicamente al invasor napole\u00f3nico, plagiaban sin pudor alguno su modelo de Estado y el principio m\u00e1s sagrado para el entonces triunfante bonapartismo: la centralizaci\u00f3n pol\u00edtica y administrativa. <\/span><\/p>\n

Sin embargo, en la Constituci\u00f3n de C\u00e1diz no est\u00e1 una de las piezas esenciales de los Estados modernos: los funcionarios p\u00fablicos, una burocracia permanente, que, con la excepci\u00f3n de la militar y la judicial, los constituyentes gaditanos, llevados de un cierto fanatismo liberal, rechazaron en favor de spoil system. Para ellos los empleados p\u00fablicos no deb\u00edan ser otra cosa que unos dependientes de los pol\u00edticos a los que era posible contratar o despedir de la misma manera que, conforme al Derecho civil de entonces, los amos pod\u00edan contratar y despedir libremente a sus criados. El fundamento de este rechazo era muy simple: si el ministro ha de ser responsable de su gesti\u00f3n ministerial debe servirse \u00fanicamente de empleados de su confianza. <\/span><\/p>\n

Las constituciones posteriores, guiadas siempre por el centralismo m\u00e1s consecuente, completar\u00e1n o ajustaran el dise\u00f1o gaditano ante nuevas e insoslayables exigencias. As\u00ed, la Constituci\u00f3n de 1837 introduce la base para el desarrollo de una moderna burocracia p\u00fablica imponiendo el principio de m\u00e9rito y capacidad para el acceso a los empleos p\u00fablicos, ausente en la Constituci\u00f3n de C\u00e1diz, y que se toma del art\u00edculo 6 de la Declaraci\u00f3n de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. La de 1845, aborda el tema fundamental de las relaciones entre el poder ejecutivo y el judicial, un verso suelto en la Constituci\u00f3n gaditana. As\u00ed, en acta adicional, prev\u00e9 un Consejo de Estado que, repudiando el modelo gaditano, responde al napole\u00f3nico franc\u00e9s, atribuy\u00e9ndole la Jurisdicci\u00f3n contencioso-administrativa. Consejo de Estado que asimismo es\u00a0<\/span>pieza esencial del sistema de resoluci\u00f3n de conflictos de la administraci\u00f3n con los jueces y tribunales y de la \u00abgarant\u00eda administrativa\u00bb, un invento napole\u00f3nico, a tenor del cual las acciones civiles y penales contra los pol\u00edticos y funcionarios se condicionan a una previa autorizaci\u00f3n del Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado; todo lo cual ya estaba presente en la Constituci\u00f3n de Bayona. Puede por ello decirse que en 1845 se matrimonian la Constituci\u00f3n de Bayona y la de C\u00e1diz. <\/span><\/p>\n

Cinco a\u00f1os antes, los mismos moderados, autores de la Constituci\u00f3n de 1845, con la aprobaci\u00f3n de la Ley de Ayuntamientos de 1840, hab\u00edan ganado la decisiva batalla de someterlos a un control riguroso del Estado, reafirmando la consideraci\u00f3n del municipio, ya presente en los gaditanos, especialmente el alcalde, como \u00f3rgano de aqu\u00e9l. Ni m\u00e1s ni menos que un retorno y reafirmaci\u00f3n de lo enf\u00e1ticamente declarado por el Conde de Toreno y Agust\u00edn de Arg\u00fcelles en C\u00e1diz de que los municipios no son ni deben ser otra cosa que \u00f3rganos estatales, pues as\u00ed se evitar\u00edan las nefandas consecuencias federalistas. \u00a1Hasta tal punto los docea\u00f1istas, y despu\u00e9s los moderados, eran consecuentes con su ideolog\u00eda centralizadora! Y no olvidemos, en fin, la potenciaci\u00f3n centralista que supuso el despliegue hasta el \u00faltimo rinc\u00f3n del territorio de la Guardia Civil, creada por los moderados a imitaci\u00f3n de la Gendarmer\u00eda francesa. <\/span><\/p>\n

Destaca en el proceso unificador la importancia del Concordato celebrado con la Santa Sede de 1851. Sobre \u00e9l se va a producir no s\u00f3lo una modernizaci\u00f3n a trav\u00e9s de una reforma administrativa de la propia Iglesia espa\u00f1ola, sino, adem\u00e1s, su estatalizaci\u00f3n. En otras palabras, su conversi\u00f3n en un servicio p\u00fablico religioso, excluyente de otras religiones, a cargo de un clero nacional, con un sistema de selecci\u00f3n, ascensos y retribuciones de los sacerdotes similar al de los funcionarios del Estado. Con ello, sin duda, el carlismo perdi\u00f3 su principal aliado frente al Estado liberal.<\/span><\/p>\n

A los moderados, unionistas y liberales del sexenio, se debe el progreso indudable de poblar el Estado de servicios p\u00fablicos modernos y de una burocracia a su servicio, algo en lo que no hubo confrontaci\u00f3n significativa sino suma concordancia entre las distintas familias liberales. As\u00ed aparece un moderno sistema de ense\u00f1anza en tres niveles, maestros estatales, institutos de ense\u00f1anza media, universidades, magistralmente descritos en el plan Pidal y la ley de Claudio Moyano (1857); la beneficencia p\u00fablica, carreteras y ferrocarriles, administraciones especiales para servicio de los bienes p\u00fablicos, agua, minas, montes, orden p\u00fablico, educaci\u00f3n, servicios p\u00fablicos culturales (archivos, bibliotecas, museos) orden p\u00fablico y seguridad, con la creaci\u00f3n de la Guardia Civil, seguridad jur\u00eddica preventiva (notar\u00edas y registros de la propiedad), un ej\u00e9rcito y una marina nacional a trav\u00e9s de las academias militares, etc\u00e9tera, etc\u00e9tera.<\/span><\/p>\n

Subrayo que la t\u00e9cnica de la instauraci\u00f3n de una nueva funci\u00f3n o servicio p\u00fablico, consisti\u00f3 en el simult\u00e1neo alumbramiento del dise\u00f1o normativo de \u00e9stos y de la creaci\u00f3n a su servicio de un cuerpo jerarquizado de funcionarios con una preparaci\u00f3n ad hoc mediante una oposici\u00f3n o de \u00e9sta, seguida de una formaci\u00f3n complementaria, en una escuela o academia.<\/span><\/p>\n

La aportaci\u00f3n de la Revoluci\u00f3n de 1868 y la Constituci\u00f3n de 1869 es fundamental en dos aspectos. Por una parte crea un poder judicial moderno mediante una carrera judicial profesionalizada, ya que la propia Constituci\u00f3n exige que los jueces sean nombrados por oposici\u00f3n, el mejor remedio contra la politizaci\u00f3n de la justicia. Despu\u00e9s vendr\u00e1 el dise\u00f1o inicial de la carrera judicial en la Ley Org\u00e1nica del Poder Judicial de 1870, obra de Montero R\u00edos. M\u00e9rito tambi\u00e9n de Montero, es la creaci\u00f3n del Registro y el matrimonio civil, servicios p\u00fablicos esenciales antes a cargo exclusivo de la Iglesia.<\/span><\/p>\n

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El primer fracaso de la descentralizaci\u00f3n pol\u00edtica<\/span><\/strong><\/em><\/span><\/p>\n

El federalismo de la Primera Rep\u00fablica<\/span><\/strong><\/em><\/span><\/p>\n

Cuando llega el <\/span>convulso <\/span>periodo de la Primera Rep\u00fablica, tras el asesinato del presidente del Gobierno, el general Prim y la abdicaci\u00f3n posterior del rey Amadeo de Saboya, el Estado <\/span>mo<\/span>derno\u00a0<\/span>espa\u00f1ol <\/span>ya est\u00e1 configurado como un Estado a imagen y semejanza del Estado <\/span>cen<\/span>tralista <\/span>franc\u00e9s. Sin <\/span>embargo, <\/span>los protagonistas pol\u00edticos de entonces, los republicanos federales, <\/span>no <\/span>s\u00f3lo pretenden sustituir la <\/span>monarqu\u00eda <\/span>por una <\/span>rep\u00fablica <\/span>sino, adem\u00e1s, por una rep\u00fablica federal y a tal efecto se elabora <\/span>un <\/span>proyecto <\/span>de Constituci\u00f3n en <\/span>1873. Una correcci\u00f3n absoluta y total del Estado centralista que ya estaba funcionando y que se hace <\/span>en <\/span>un momento pol\u00edtico especialmente grave: el surgimiento <\/span>de <\/span>la Tercera Guerra Carlista (1872-1876) <\/span>Y, <\/span>simult\u00e1neamente, <\/span>el grotesco ysangriento <\/span>espect\u00e1culo creado <\/span>por el fanatismo federal que llev\u00f3 al Estado y a Espa\u00f1a a la situaci\u00f3n m\u00e1s ca\u00f3tica y <\/span>dram\u00e1ti<\/span>ca <\/span>de toda su historia. La que ahora vivimos es grano de an\u00eds compa<\/span>rada <\/span>con aquella.<\/span><\/span><\/p>\n

Recordemos que el gobierno republicano de entonces, presidido por Pi y Maragall, tuvo que afrontar, adem\u00e1s de la Tercera Guerra Carlista en las Provincias Vascas y Navarra, la proclamaci\u00f3n del Estado Catal\u00e1n en Barcelona, <\/span>los <\/span>d\u00edas 5 y <\/span>7 <\/i><\/span>de marzo de1873 y la Rebeli\u00f3n <\/span>ca<\/span>ntonal<\/span>. <\/span>Y es que los focos federales <\/span>del <\/span>pa\u00eds <\/span>no <\/span>estallaron en forma de regiones o Estados aut\u00f3nomos, como preve\u00eda <\/span>el <\/span>proyecto de Constituci\u00f3n Federal de 1873, sino <\/span>en <\/span>una <\/span>constelaci\u00f3n de cantones <\/span>que <\/span>se proclamaron <\/span>soberanos <\/span>e independientes:\u00a0<\/span><\/span>M\u00e1laga, Alcoy, Cartagena, Sevilla, C\u00e1diz, Almansa,Torrevieja, Castell\u00f3n, Salamanca, Bail\u00e9n, And\u00fajar, Tarifa y Algeci<\/span>ras.<\/span>Los hubo <\/span>inclu<\/span>so <\/span>tan <\/span>peque\u00f1os <\/span>como el pueblo manchego <\/span>de <\/span>Camu\u00f1as y <\/span>el <\/span>murciano de Jumilla<\/span>, <\/span>que proclam<\/span>\u00f3 un <\/span>manifiesto que se har\u00eda famoso:<\/span><\/span><\/p>\n

La <\/span>naci\u00f3n jumillana desea vivir en <\/span>paz con todas las <\/span>naciones vecinas y, sobre todo, con la naci\u00f3n murciana, su vecina<\/span> pero si <\/span>la <\/span>naci\u00f3n murciana, su vecina, se <\/span>atreve <\/span>a desconocer <\/span>su <\/span>auto<\/span>nom\u00eda\u00a0<\/span>y a <\/span>traspasar <\/span>sus fronteras, <\/span>Jumilla <\/span>se defender\u00e1, <\/span>como <\/span>los h\u00e9roes del Dos <\/span>de <\/span>Mayo, <\/span>y <\/span>triunfar\u00e1 en <\/span>la demanda.<\/span><\/span><\/em><\/span><\/p>\n

Lo peor de todo fue el \u201cviva <\/span>Cartagena\u00bb. <\/span>La primera haza\u00f1a <\/span>de <\/span>los cantonales cartageneros fue apoderarse del castillo <\/span>de <\/span>San <\/span>Ju<\/span>li\u00e1n <\/span>y amotinar a <\/span>la <\/span>mariner\u00eda de la Armada. Con la <\/span>flota <\/span>en su poder sembraron el <\/span>terror <\/span>en la costa mediterr\u00e1nea <\/span>pr\u00f3xima, <\/span>hasta el punto de que el gobierno republicano federal <\/span>de <\/span>Madrid la declar\u00f3 pirata y buena presa. El cant\u00f3n de Cartagena acu\u00f1\u00f3 moneda propia, el duro <\/span>cantonal, <\/span>y resisti\u00f3 seis meses <\/span>de <\/span>guerra de <\/span>inde<\/span>pendencia.Dos fragatas cantonales, <\/span>la <\/span>Almansa <\/i><\/span>y la <\/span>Victoria, <\/i><\/span>salieron <\/span>de <\/span>Cartagena \u201chacia una potencia <\/span>extranjera\u201d<\/span>(es decir, a Almer\u00eda), para recaudar fondos. Al negarse <\/span>la <\/span>ciudad a pagar, Almer\u00eda fue bombardeada y tomada por los <\/span>cantonalistas, <\/span>quienes <\/span>se <\/span>cobraron ellos mismos el tributo. A <\/span>continuaci\u00f3n, <\/span>rep<\/span>itieron ha<\/span>za\u00f1a en Alicante y, de vuelta a Cartagena, fueron apresadas como piratas por las fragatas acorazadas, una brit\u00e1nica <\/span>(HMS <\/span>Swiftsure) <\/i><\/span>y <\/span>otra alemana <\/span>(SMS <\/span>Friedrich <\/i><\/span>Karl).<\/i><\/span><\/span><\/p>\n

Al gobierno central de la rep\u00fablica federal <\/span>las <\/span>cosas tampoco le fueron bien. Cuentan las cr\u00f3nicas de la \u00e9poca que, en una reuni\u00f3n del Consejo de Ministros, celebrada el 9 de junio <\/span>de <\/span>1873, bajo <\/span>la <\/span>presidencia del catal\u00e1n Estanislao Figueras, despu\u00e9s de <\/span>numerosas <\/span>discusiones sin llegar a ning\u00fan acuerdo para superar <\/span>la crisis insti<\/span>tucional que atravesaba el pa\u00eds y que le hab\u00eda llevado a sufrir varias\u00a0<\/span><\/span>crisis de gobierno y numerosos intentos <\/span>de <\/span>golpe de Estado en menos <\/span>de <\/span>cinco <\/span>meses, <\/span>al parecer, Figueras hab\u00eda agotado su paciencia y, en un momento de la sesi\u00f3n, el presidente exclam\u00f3\u201cSe\u00f1ores, voy a serles franco: estoy hasta los <\/span>cojones <\/span>de todos nosotros\u201d.Acto seguido, abandon\u00f3 la sala, fue <\/span>a <\/span>su casa, hizo las <\/span>maletas y cogi\u00f3 el <\/span>primer <\/span>tren para Francia. Una vez superado el estupor de que el m\u00e1ximo responsable del pa\u00eds hubiese <\/span>huido <\/span>sin importarle lo que <\/span>dejaba <\/span>atr\u00e1s, Francisco Pi <\/span>y <\/span>Maragall fue nombrado presidente <\/span>de <\/span>la Rep\u00fablica Espa\u00f1ola.<\/span><\/span><\/p>\n

De ambas guerras civiles, la carlista y <\/span>la <\/span>cantonal, salimos a la vez, por el pronunciamiento del general Mart\u00ednez Campos en Sagunto, proclamando <\/span>com<\/span>o <\/span>Rey de <\/span>Espa\u00f1a <\/span>a Alfonso <\/span>XII <\/span>y <\/span>por la disoluci\u00f3n de las Cortes por el general Pav\u00eda, <\/span>as\u00ed como <\/span>por <\/span>la <\/span>aprobaci\u00f3n posterior de la Constituci\u00f3n de <\/span>1876, <\/span>que restableci\u00f3 el modelo de Estado centralista anterior<\/span>. <\/span>De forma <\/span>que <\/span>la Constituci\u00f3n de 1876 es, tanto restauradora de la Monarqu\u00eda, <\/span>como <\/span>confirmadora del armaz\u00f3n administrativo <\/span>y <\/span>judicial que ven\u00eda construy\u00e9ndose desde C\u00e1diz en aplicaci\u00f3n del m\u00e1s <\/span>r<\/span>i<\/span>guroso <\/span>y <\/span>afrancesado centralismo.<\/span><\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

\u2666\u2666\u2666\u2666\u2666\u2666\u2666<\/span><\/p>\n

 <\/p>\n

\"\"<\/a>Jos\u00e9 Ram\u00f3n Parada V\u00e1zquez, jurista de reconocido prestigio que ha publicado innumerables obras de referencia, fue Colegial de Santa Cruz en Valladolid, ha sido catedr\u00e1tico de Derecho Administrativo de las Universidades de La Laguna, Valencia, Barcelona, Complutense de Madrid y Universidad Nacional de Educaci\u00f3n a Distancia (UNED). Es doctor Honoris Causa por la Universidad Carlos III de Madrid. Perteneci\u00f3 a los Cuerpos de Administradores Civiles Superiores del Estado y Jur\u00eddico de la Defensa y es abogado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. En la actualidad es Colaborador Honor\u00edfico del Departamento de Derecho Administrativo de la UNED.<\/span><\/p>\n

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\"\"<\/a><\/p>\n

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