El fracaso de la descentralización política Reforma del Estado y reformas administrativas(*) – Parte II

José Ramón Parada

Articulo publicado en «Revista de Occidente«, num. 416, enero 2016

www.ortegaygasset.edu

La aparición de los nacionalismos periféricos

Con la aparición del nacionalismo catalán a finales de siglo XIX el modelo de Estado vuelve a ponerse en cuestión y no sólo por aquel, y después por los nacionalismos vasco y gallego, sino también por el propio presidente del Gobierno, Antonio Maura, que pretende salir al paso del mismo mediante una descentralización a través de la fórmula de las mancomunidades municipales y provinciales, reguladas en su Proyecto de Ley de Régimen Local de 1907.Un intento de acallar las aspiraciones del nacionalismo catalán, ya entonces descaradamente independentista. Así lo había advertido,dos años antes, Montero Ríos, presidente del Gobierno, en 1905, quien, con motivo de los graves incidentes provocados por oficiales del Ejército ante expresiones periodísticas antiespañolas marcará su postura, firme y radical, frente a la descentralización territorial y la cuestión catalana:

El pueblo catalán en su inmensa mayoría es correcto, es leal, es patriota; es un pueblo que puede aspirar a cuantas libertades en el orden administrativo y económico entienda que le conviene, con el mismo derecho, con la misma legitimidad, con la misma libertad que todos los demás pueblos de la península española, pero siempre que esa aspiración esté encerrada en un cuadro inflexible, en el cuadro de la unidad de la Nación española, de la personalidad del Estado español. Nada que directa o indirectamente contraríe esa unidad y esa personalidad, puede ni este Gobierno ni creo que ningún español tolerar.

Y, el 28 de enero de 1909, en el debate en el Senado sobre las mancomunidades provinciales, Montero Ríos pronuncia un discurso, todavía más preciso y clarividente, sobre lo que ya significaba el nacionalismo catalán, que, por su rabiosa actualidad, merece ser recordado:

[ … ] se me requiere, para preguntarme qué juicio me merecía eso que se llama el nacionalismo, que ha venido a proclamarse esta tarde ante el Senado español y tengo que decir que el nacionalismo es contrario a la Constitución del Estado que no admite más que una Nación, cuyos representantes según la constitución misma, no son representantes de Cataluña, de Asturias ni de Galicia, no son representantes de ésta o de aquella otra región, son representantes únicamente de la Nación española. No hay otra nacionalidad, no puede haberla, porque ello sería incompatible con la unidad constitucional de la España moderna. ¡Nacionalistas! Tengo la completa seguridad de que ni mi partido, ni ningún otro, no profesa, no profesará jamás ideas semejantes; pero si las profesara yo dejaría de ser liberal, yo no pertenecería a ningún partido político, para ser español, siempre español, y defensor de la unidad de mi patria. Al fin se han aclarado ya esas nebulosidades con que la opinión pública se extraviaba; al fin ya sabemos a lo que se aspira; y al fin ya sabemos que lo que se quiere es constituir Cataluña en una nación, que por ser nación tenga derecho a su independencia a su propia soberanía.

Gracias pues a la «cariñosa» comprensión del catalanismo de Maura, al que seguirán Canalejas y Romanones y, en fin, Eduardo Dato, con la firma del Real Decreto de 12 de diciembre de 1913, admitiendo la mancomunidad de las diputaciones provinciales se producirá la primera y gran corrección al centralismo del Estado liberal y que ya nadie defenderá en su prístina versión liberal y afrancesada. A partir de entonces, y tras la creación de la Mancomunidad de Cataluña (1914–1925), si dejamos al margen el eterno debate entre monarquía o república, la descentralización política es el único y monocorde tema de reflexión sobre el modelo de Estado, regionalismo político que para unos es instrumento y camino del deseado independentismo y para otros el mayor peligro de la unidad del Estado español y de la propia España como Nación.

Entre la centralización y la descentralización

Con la proclamación de la II República y la Constitución de 1931 el Estado español ensaya un modelo de Estado híbrido que no es ni centralista ni federal, sino una mezcla de ambos. Este modelo estaba en cierto modo prejuzgado por la aprobación previa del Estatuto de Nuria en Cataluña.

Y digo que es una mezcla de centralización, descentralización, ni «chicha ni limoná» porque, en primer lugar, la Constitución de1931 fue extremadamente respetuosa con el modelo de Estado centralista al prevenir muy severos trámites democráticos para la constitución de una región autónoma. A este efecto, el procedimiento establecido por la Constitución republicana distó mucho de constituir una generosa siembra de autonomías o un «trágala autonómico» que, como después veremos, tuvo lugar en la transición hacia la democracia que llevó a la Constitución de 1978.

Así, para que determinadas provincias pudieran acceder al estatuto de región autónoma, la Constitución de 1931 impuso muy exigentes condiciones: a) Que lo propusieran la mayoría de sus Ayuntamientos o, cuando menos, aquellos cuyos Municipios comprendanlas dos terceras partes del Censo electoral de la región. b) Que lo aceptasen en referéndum por lo menos las dos terceras partes de los electores inscritos en el censo de la región y, en fin, que lo aprobasen las Cortes.

Sin embargo, los constituyentes de 1931, respetuosos con los sentimientos e ideología dominante en la sociedad española, unitaria y provincialista, llegaron al extremo de reconocer a cualquiera de las provincias que formara parte de una región autónoma o parte de ella un «derecho de secesión» respecto de la región autónoma a la que se habían adherido, con la posibilidad de renunciar a su régimen y retornar al de provincia directamente vinculada al Poder central. Para tomar este acuerdo era necesario que lo propusiese la mayoría de sus Ayuntamientos y lo aceptasen, por lo menos, dos terceras partes de los electores inscritos en el censo de la provincia (art. 22).

Por otra parte, la Constitución de 1931 fue extremadamente cicatera con las competencias que podían cederse a las regiones autónomas así como en las que se reservaba el Estado, que no cedió, entre otras importantes, la educación.

En ese marco la única región autónoma que llegó a constituirse y funcionar fue la catalana con la aprobación, primero en Cataluña, del Estatuto de Nuria (1931) y que con notables correcciones,fue aprobado en las Cortes, en noviembre de 1932, tras su adecuación a la Constitución de 1931 ya vigente.

Sin embargo el experimento regional fracasó el 6 de octubre de 1934, con la rebelión militar de la Generalidad de Cataluña contra el Gobierno legítimo de la República. Un fracaso estrepitoso del modelo descentralizado de entonces, pues la sola y única región autónoma que se había constituido se alzó en armas contra el estado que la había parido, dejando centenares de muertos en las calles de Barcelona. Un excelente libro de Alejandro Nieto (La rebelión militar de la Generalidad de Cataluña, Marcial Pons, Madrid, 2014) recoge la Sentencia del Tribunal de Garantías Constitucionales del 6 de junio de 1935, que suspendió el funcionamiento de la Generalidad y condenó a treinta años de reclusión mayor a su presidente, Lluís Companys, y a todos sus consejeros.

El fracaso del modelo de Estado de las Comunidades Autónomas de la Constitución de 1978

A diferencia del Estado, relativamente descentralizado, como acabamos de ver, de la Constitución de 1931 (políticamente forzado por la previa proclamación por el presidente Maciá del Estado catalán y la elaboración del proyecto del Estatuto de Nuria,que obligó a encajarlo, sí o sí, en la Constitución republicana), muy superior descentralización que consagra la Constitución de 1978 no trae causa de sucesos políticos extraordinarios ni menos aún, de la fortaleza de los partidos nacionalistas, entonces sumamente débiles, sino que respondió a la decisión política de quienes gobernaron la Transición. Una descentralización profunda no autorizada por la Ley 1/1977, del 4 de enero, para la Reforma Política, validada en el referéndum del 15 de diciembre de 1976, que preveía únicamente la instalación de un régimen democrático como salida del franquismo, pero en modo alguno un modelo del Estado descentralizado.

No obstante, el proceso hacia una descentralización exorbitante se impuso sin contemplaciones a golpe de Reales Decretos-ley que establecieron sendas preautonomías sólo amparadas en las Leyes Fundamentales franquistas. De esta manera el modelo de Estado descentralizado estaba ya prejuzgado y sembradas las Autonomías regionales antes de la aprobación de la Constitución de1978 que, además, lo perfiló a lo grande y definitivamente. En otras palabras, se asumió la doctrina del «café para todos ya», pero con un añadido: además de asimétrico, para vascos y navarros «café con leche», es decir, con privilegios o fueros fiscales (disposición adicional primera y disposición derogatoria 2).

A resaltar que, tras la aprobación de la Constitución de 1978, la aprobación de los Estatutos se hizo sin el menor respeto a la voluntad popular. Sirva de ejemplo lo ocurrido con la aprobación del Estatuto de Autonomía de Galicia, en realidad, rechazado mayoritariamente por el pueblo gallego, según las más elementales normas que rigen en democracia para la aprobación por referéndum de este tipo de normas cuasi constitucionales. Dicho Estatuto se dio por aprobado no obstante el 72 por ciento de abstención, que en Lugo y en Orense pasó del 80 por ciento, y ello a pesar de una desvergonzada propaganda institucional en favor de la aprobación del Estatuto. Para el Gobierno, la aprobación sólo requería la simple mayoría, de forma que hubiera sido suficiente el voto afirmativo de un solo gallego, el uno a cero, como en los partidos de fútbol, para la aprobación del Estatuto gallego.

Poco después de aprobada la Constitución se constató que el modelo adolecía de graves defectos estructurales, lo que ha obligado a continuas correcciones y modificaciones de los estatutos.

La primera corrección vino a través de un pacto de consenso del presidente del Gobierno, Calvo Sotelo, y el líder de la oposición, Felipe González, que encargaron a una comisión de expertos, presidida por el profesor García de Enterría, la redacción de un proyecto de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico, la LOAPA, una ley de la que el Tribunal Constitucional invalidará 14 de sus 38 artículos.

A continuación siguió una fase de conflictos competenciales entre el Estado y las Comunidades Autónomas (en 1985, el Tribunal Constitucional resolvió 135). Cumplidos cinco años desde la vigencia de los estatutos, las Comunidades Autónomas que habían accedido a la autonomía por la llamada vía lenta, presionan para aumentar sus competencias, lo que da lugar, en 1992, a un segundo pacto entre el presidente, Felipe González, y el líder del Partido Popular, José María Aznar; un pacto que estableció un marco para transferir 32 nuevas competencias, incluida la educación, para igualar las comunidades de “via lenta” con las comunidades históricas. Y, en fin, una nueva ampliación de competencias fue propuesta y estimulada por el presidente Rodríguez Zapatero por la vía de reforma de los Estatutos comenzando por el Estatuto de Cataluña, cuya tramitación fue muy conflictiva, incluida su impugnación ante el Tribunal Constitucional, y que entró en vigor en agosto de 2006, reforma a la que siguieron o seguirán otras reformas de los estatutos de las restantes comunidades.

Consecuencia inevitable de los defectos estructurales iniciales del diseño constitucional y de la confusión creada por las reformas estatutarias, y de una jurisprudencia del Tribunal Constitucionalmás bien proclive a las autonomías, ha sido el desarme competencial del Estado frente a las Comunidades Autónomas, consecuencia, reiteramos,de una exorbitante descentralización ya presente en el diseño inicial y que el paso del tiempo y las sucesivas reformas de los Estatutos no han hecho más que empeorar, debilitando al Estado hasta extremos de patológica ineficiencia.

De otra parte, el exacerbado activismo normativo de los diecisiete parlamentos autonómicos ha provocado una legislación que ha pasado de ser única para todos los españoles, como impuso la Constitución de Cádiz, y disfrutan todavía en la vecina Francia, a ser, sencillamente, caótica. Una consecuencia de haber permitido que las competencias del Estado enumeradas en el artículo 149 pudieran ser compartidas con las Comunidades Autónomas si así se consignaba en los respectivos Estatutos. Carencia también de una regla clara de prevalencia indíscutida de la norma estatal sobre las leyes autonómicas, presente en los Estados federales y concretamente en la Constitución de los Estados Unidos. Un panorama legislativo desolador magistralmente descrito por Muñoz Machado (Crisis y reconstitución de la estructura territorial del Estado, Madrid, 2013):

[ ... ]la Constitución de 1978 hizo lo nunca visto. [ ... ] lo que tiene de singular nuestra Constitución es que no define qué es una competencia exclusiva, ni excluye que en las materias de competencia exclusiva del Estado también puedan tener atribuciones las Comunidades Autónomas si sus estatutos así lo deciden. Y así se puede concluir que «no sólo no existe orden alguno en el sistema normativo, [ …] que por cada ley estatal hay otra autonómica con el mismo contenido [ ... ] que la existencia de una ley estatal no sólo no marca un territorio indisponible a las leyes autonómicas, sino que éstas parasitan y devoran los mandatos del texto estatal, camuflándolo y, en su caso, insertándolo y trufándolo, veteándolo con otros contenidos sin que tal manipulación produzca consecuencias, ni alarmas de ninguna clase sobre la corrupción en que está inmerso el reparto legislativo de competencias.

La inseguridad normativa extrema en la que estamos insertos origina un efecto perverso en nuestra economía si se considera la perplejidad, y consiguiente retraimiento, que ocasiona a los eventuales inversores nacionales y extranjeros. Prueba de ello es la Ley 20/2013, del 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado que, al decir de su Exposición de Motivos, trata de combatir «la fragmentación del mercado español [ ...] una de las principales demandas que los operadores económicos han venido trasladando en los últimos años [ ... ] fragmentación del mercado nacional que dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las economías de escala que ofrece operar en un mercado de mayores dimensiones, lo que desincentiva la inversión y, en definitiva, reduce la productividad, la competitividad, el crecimiento económico y el empleo, con el importante coste económico que supone en términos de prosperidad, empleo y bienestar de los ciudadanos la garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación.

Pero hay que tener mucha fe para creer que imponiendo por una ley estatal el principio de la libertad de establecimiento y libertad de circulación y creando al efecto nuevos organismos, el Consejo para la Unidad de Mercado, amén de la sempiterna y consabida invocación del infortunado principio de cooperación y de la llamada de auxilio a las desacreditadas conferencias sectoriales, y, en fin, habilitando nuevas vías de recursos en favor de los sufridos operadores económicos, volveremos a disfrutar de un mercado libre de una inextricable maraña legislativa y sin juego sucio, sin zancadillas autonómicas.

El panorama que Muñoz Machado describe sobre la ejecuciónde las leyes estatales, ejecución en todo caso precedida de la confusión originada por la referida invasión y pirateo y desafío de la norma estatal por otras autonómicas, es también desolador. Los constituyentes no dotaron al Estado de órganos propios para la ejecución de sus leyes e ingenuamente fiaron su ejecución alas propias Comunidades Autónomas sin prever, como ocurreen las constituciones de los países federales, efectivos y directos poderes de supervisión y control. Al final, el impotente Gobierno del Estado sólo dispone de ineficientes, por lentos e inseguros, recursos ante el Tribunal Constitucional y ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y cada vez son más las solemnes y publicitadas rebeldías de las Comunidades Autónomas al cumplimiento de las leyes estatales que les conciernen y no les satisfacen.

Al margen de la pérdida de la unidad legislativa, única garantía eficaz de la unidad de mercado, vigente, repito, desde la Constitución de Cádiz hasta 1978, la marea de la desigualdad se ha extendido a otros ámbitos por obra y gracia de la descentralización política. Los españoles son, ante todo, fiscalmente desiguales. Una desigualdad consecuencia, en primer lugar, de la originada por el reconocimiento en la propia Constitución de los fueros vascos y navarros. Consecuencia asimismo de los poderes fiscales reconocidosa las Comunidades Autónomas en forma de recargos sobre impuestos estatales, caso del impuesto sobre la renta, o de impuestos propios como la imposición sobre el patrimonio, inexistentes en algunas comunidades y muy gravosos en otras. La desigualdad también se ha impuesto en la aplicación del principio de mérito y capacidad para el acceso a la función pública, resultado de las barreras idiomáticas en función de las cuales los españoles de Comunidades Autónomas con idiomas autóctonos pueden acceder al empleo público de estas comunidades o de cualesquiera otras, mientras que los demás ciudadanos tienen de hecho impedido el acceso a las primeras. Y, en fin, la desigualdad se hace cada vez más visible en el disfrute de los servicios públicos como la sanidad o la educación donde los contenidos, las preferencias al acceso y la calidad de unas y de otras varían en función de la Comunidad Autónoma que las presta.

Tan generosa descentralización para nada

Por lo que en este año 2015 estamos viviendo con la amenaza de una rebelión de la Generalidad de Cataluña, todo indica que el modelo de Estado descentralizado ha fracasado por tercera vez. Una descentralización política tan generosa no ha servido sino para encanallar aún más el secesionismo vasco y catalán, y nos ha conducido a una lucha política cainita de unas Comunidades contra el Estado y, en definitiva, y, en el fondo, a un enfrentamiento unas contra otras, como ilustra la situación que estamos viviendo estos mismos días con el desafío independentista de la Generalidad de Cataluña.

Cierto que se trata de una rebelión que poco tiene que ver con la militar que protagonizó el presidente Companys, el 6 de octubre 1934 (Alejandro Nieto. La rebelión militar de la Generaliitat de Cataluña contra la República. El 6 de octubre de 1934 en Barcelona, Madrid, 2014). Sus modos son otros: por una parte, manifestaciones multitudínarias organizadas y convocadas por las autoridades de la Generalidad de Cataluña, directa o indirectamente a través de organizaciones Sociales (Omnium Cultural, Asamblea de Cataluña) subvencionadas y controladas por aquélla, por lo que a tales manifestaciones habría que calificarlas como desfiles o «procesiones políticas», y por otro lado, convocatorias de referéndum al margen de la legalidad y explícitas declaraciones o amenazas de las autoridades de la Generalidad de desobedecer la Constitución española. En todo caso, sumados desfiles oficialmente organizados y reiterados desacatos a la Constitución y a las autoridades gubernativas y judiciales del Estado constituyen, sin duda, no obstante el descarte de violencia física, una autentica rebelión antidemocrática de suma gravedad, en cuanto que la democracia es ante todo respeto por el Estado de Derecho.

¿Qué hacer? La propuesta del profesor Muñoz Machado

Ante esta situación, ciertamente dramática, sobre todo de Cataluña y en la sociedad catalana, cabría preguntarse Lenin, en 1902, ¿qué hacer?

El profesor Muñoz Machado, que viene oficiando con gran generosidad y patriotismo como médico de cabecera del Estado español mediante diagnósticos impecables sobre las patologías que aquejan al Estado de las Autonomías, en su obra Crisis y reconstrucción de la estructura territorial del Estado y, sobre todo, en la posterior, Cataluña y las demás Españas, responde que, lo mejor, por el momento,es detenerse a considerar en qué medida «las más que justas reclamaciones de aquel territorio periférico» pueden ser atendidas «cambiando el sistema de financiación autonómica», «reconociendo que Cataluña es una Nación», respaldando el fortalecimiento de sus instituciones y reconfigurando en profundidad el modelo constitucional actual para abrirlo a fórmulas más flexibles de relación en las que se hará más presente la cooperación y el pactismo.

En definitiva, lo que propone Muñoz Machado en un poderoso ejercicio de imaginación constituyente, es una reforma pactada y simultánea del Estatuto de Cataluña y de la Constitución española. Dicho con otras palabras: pactando con aquellos contenidos las dos reformas, los catalanes votarían su nuevo Estatuto, que al modo de una constitución no podría ser recurrido ante ninguna otra instancia, y el conjunto de los españoles votaría la reformada Constitución española que incorporaría expresamente el Estatuto en el que los catalanes “vieran reconocida su realidad como Nación”. Y ese sería, según el profesor Muñoz Machado, el lugar de Cataluña en las demás Españas.

En aclaración y justificación de esta propuesta el profesor Muñoz Machado aduce que una reforma general de la Constitución, que revise todos los extremos, cuya incorrecta regulación ha destacado magistralmente, afectará necesariamente a todas las Comunidades Autónomas constituidas y, por tanto, ineludiblemente también a Cataluña. Ello requerirá a su juicio varios consensos:

En primer lugar del consenso de todas las Comunidades Autónomas, ¡nada menos!, que ha de versar sobre «las técnicas del reparto de competencias, las relaciones intergubernamentales, el sistema de financiación, las instituciones o las garantías del orden competencial establecido han de mantener un contenido básico esencial común a todos los territorios del Estado». Un consenso que, a nuestro juicio, requiere partir de un gran optimismo para imaginar que pueda producirse, pues, en principio, sospechamos cuando menos, que Galicia y País Vasco, y, sobre todo, éste último,pretenderán asimismo su reconocimiento como Nación y fortalecer la posición formal en la Constitución, incorporando a ésta sus privilegios y Estatutos para dotarlos también de mayor rigidez.

Un segundo consenso, no menos dificultoso, es el que debe producirse entre los representantes de los partidos políticos dominantes en Cataluña y las demás fuerzas parlamentarias para, según el profesor Muñoz Machado, dar respuesta a las deficiencias del sistema de autogobierno y a las insatisfacciones que aquéllos manifiestan mayoritariamente. Unos parlamentarios elegidos en elecciones ordinarias, no constituyentes, según programas que para nada han contemplado un proceso constituyente de profunda reforma constitucional, sino unos, elegidos para justamente sostener todo lo contrario, es decir, para mantener a ultranza la independencia de Cataluña,y otros para defender la indisoluble de la Nación española y la igualdad de todos los españoles, no es imaginable que incurran en tales deslealtades y fraude político con aquellos ciudadanos a los que representan.

También precisa el profesor Muñoz Machado que el proyecto de norma estatutaria que se someta a referéndum del pueblo de Cataluña, que puede consistir en una simple modificación del Estatuto vigente, para cambiar parcialmente su contenido y hasta su denominación, tiene que regular sus hechos diferenciales de carácter institucional, desde el punto de vista organizativo, competencial y en lo que concierne a las relaciones con el Estado. En la medida en que esta regulación nueva se exceda de lo establecido para el régimen general de las Autonomías territoriales en la Constitución,será preciso también que se programe una reforma constitucional que le dé cabida. «La Constitución tendrá que dotarse de uno o más preceptos relativos a Cataluña».

Si bien se examina -continua diciendo el profesor Muñoz Machado- se verá que a una solución semejante hubiera podido llegarse si el Estatuto de 2006, en buena medida desautorizado por el Tribunal Constitucional, hubiera sido acompañado de una propuesta de reforma constitucional que acogiera todo aquello que no tenía cabida en el texto originario de la Constitución de 1978.

Todo parece indicar que ésta muy elaborada propuesta goza del favor de algunas formaciones políticas que, tras una propuesta de reforma del modelo de Estado en clave federal, oculta que se trata de un federalismo asimétrico en que, además de la asimetría ya reconocida por la Constitución en favor del País Vasco y Navarra, se establezca otra nueva: un régimen propio y favorable para Cataluña. Por ello esta propuesta recuerda (salvada la distancia entre el «conseguidor de los nacionalistas» y el profesor Muñoz Machado, en nada parangonables) al ya formulado por Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón, en su artículo «Nacionalismos y Estado plurinacional en España» (Política Exterior,51, 1996), que justificaba en la urgente necesidad de asegurar la participación de los nacionalismos -vasco y catalán- en la política estatal y la situación de las naciones -Euskadi y Cataluña en el Estado global. Tal solución, seguía diciendo ”les proporcionaría una importante cuota de poder, pero, lo que es más importante, enriquecería extraordinariamente, dada la calidad de sus representantes y dirigentes, a la clase gobernante de todo el Estado. Si los nacionalistas entraran mañana en las altas instituciones del Estado, ejercieran las presidencias de las Cámaras y dirigieran el gobierno, quienes de verdad creemos en la integración de la España grande, deberíamos batir palmas. Lo estoy propugnando desde 1980 y no creo preciso reiterar las razones tantas veces dadas”.

Y la solución que propugnaba, realmente insólita en la ciencia política, era el “Estado global fragmentado”: algo parecido a una comunidad de propietarios entre tres naciones, Euskadi, Cataluña y España, formada por el resto de las Comunidades Autonómas:

Por una parte las naciones particulares deberían configurarse como verdaderos fragmentos de Estado. Es decir, entidades autónomas cuyos símbolos, instituciones, salvo la suprema, y competencias fueran de carácter estatal. De otro lado, el Estado global debería ser cogobernado y sus instituciones y las de los fragmentos que, a su vez, no deben estar tanto subordinadas al Estado global, según es propio de las unidades componentes de una federación, como yuxtapuestas al mismo. Lógicamente así debería de ser, puesto que no se trata de subsumir unas Naciones sin Estado, calificables de históricas, cultural y lingüísticas, en el Estado de otra Nación, sino en hacer a las diferentes Naciones copropietarias del Estado común. No habría así Naciones con Estado y sin Estado, sino un Estado, común a varias Naciones, o lo que es lo mismo Naciones que coparticipan de un mismo Estado. Ese es el verdadero Estado plurinacional. Es claro que esta plurinacionalidad ha de reflejarse en el ejercicio mancomunado delas competencias estatales que más que exclusivas serían de esta manera comunes.

Una propuesta que analicé críticamente en «¿España una otrina? Hacía el Estado de las Pedanías de la mano de Miguel Herrero de Miñón (Revista de Administración Pública, 141, 1998); una propuesta asimismo ampliamente comentada, y con mayor solidez histórica y argumental rebatida por Francisco Sosa Warner e Igor Sosa Mayor en El Estado Fragmentado. Modelo austrohúngaro y brote de naciones de España (Trotta, Madrid, 2007).

Reflexión final

Volviendo de nuevo, y para terminar nuestra reflexión histórica, observamos que tal o tales propuestas siguen (no dándose sus autores por notificados de que los nacionalistas pretenden un final independentista al que nunca renunciarán) la línea de comprensión cariñosa y complaciente con el nacionalismo catalán que inició Maura en el debate suscitado con motivo del Mensaje de la Corona en 1907, hace ya más de un siglo con su propuesta de descentralización que se concretó, años más tarde en la creación de la Mancomunidad provincial de Cataluña. Una línea que seguiría, con fervor religioso, Manuel Azaña, en 1931, y que asimismo continuaría en clave de descentralización política la Constitución de 1978 y, ya en nuestros días, una política que encontró nuevos alientos con el dadivoso anuncio del presidente Rodríguez Zapatero prometiendo desde Barcelona (PalauSant Jordi, 13 de noviembrede 2003), emulando a Manuel Azaña, que aceptaría un nuevo Estatuto de Cataluña tal y como se aprobase en aquella comunidad.

Forzosamente estas propuestas descentralizadoras tendrán enfrente, como siempre ha ocurrido en la historia del Estado español, otra línea política, iniciada, en 1907, por Montero Ríos, que ven en estas concesiones un remedio inútil al inadmisible independentismo de los nacionalismos periféricos, contrario a la unidad de España y una intolerable discriminación para el resto de los españoles.

En definitiva, estamos, seguimos, igual que a comienzos del siglo XX. En todo caso es manifiestamente claro que la “historia clínica” del Estado español evidencia que la descentralización política ha fracasado por tercera vez en la historia de España en la configuración del modelo de Estado. Y, por consiguiente, el remedio no puede ser en ningún caso más descentralización política. La Historia, la experiencia histórica, si sirve para algo, indica que sería un paso más en la desintegración del Estado español y de la Nación española a la que aquel sirve de soporte.

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José Ramón Parada Vázquez, jurista de reconocido prestigio que ha publicado innumerables obras de referencia, fue Colegial de Santa Cruz en Valladolid, ha sido catedrático de Derecho Administrativo de las Universidades de La Laguna, Valencia, Barcelona, Complutense de Madrid y Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). Es doctor Honoris Causa por la Universidad Carlos III de Madrid. Perteneció a los Cuerpos de Administradores Civiles Superiores del Estado y Jurídico de la Defensa y es abogado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. En la actualidad es Colaborador Honorífico del Departamento de Derecho Administrativo de la UNED.