GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción): Prevención de la corrupción en relación con los Parlamentarios, los Jueces y los Fiscales. INFORME DE CUMPLIMIENTO INTERMEDIO: ESPAÑA (Estrasburgo, 4-8 de diciembre de 2017)

CUARTA EVALUACIÓN DEL GRECO, PREVENCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN MIEMBROS DEL PARLAMENTO, JUECES Y FISCALES.- INFORME DE CONFORMIDAD-ESPAÑA (ADOPTADO POR GRECO EN SU 72ª REUNIÓN PLENARIA ESTRASBURGO-2016)

(Informe de Cumplimiento de 2016; objeto del presente Informe de Cumplimiento Intermedio)

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CONCLUSIONES del Informe del GRECO sobre España

(4-8 de diciembre de 2017):

  1. En vista de lo anterior, GRECO concluye que ninguna de las once recomendaciones contenidas en el informe de evaluación de la cuarta ronda ha sido ejecutada satisfactoriamente o abordada de manera satisfactoria por España. Se han aplicado en parte siete recomendaciones; no se han aplicado cuatro recomendaciones.
  2. Más concretamente, se han aplicado en parte las recomendaciones II, III, v, VII, IX, x y XI; las recomendaciones i, IV, VI y VIII no se han aplicado.
  3. Si bien GRECO entiende que los resultados de las elecciones llevaron a un estancamiento político de más de un año (2015-2016) haciendo una reforma eficaz muy difícil, ese período está ahora bien aprobado y la acción decidida debe seguir no sólo en palabras y planes, sino también en hechos reales. Con respecto a los parlamentarios, varias recomendaciones aguardan la aplicación, incluida la adopción de un código de conducta en ambas cámaras, un examen exhaustivo del régimen de divulgación financiera y el establecimiento de unmecanismo de aplicación cuando ocurre mala conducta. Parece que ahora se está llevando a cabo un proyecto de cabildeo; se trata de un desarrollo promisorio y un paso adelante para aumentar la transparencia en la forma en que los parlamentarios se comprometen con los grupos de presión y otros terceros que buscan influir en el proceso legislativo.
  4. GRECO desea subrayar, como ya hizo en el cuarto informe de evaluación, que no hay duda en cuanto a la alta calidad del poder judicial y el servicio de la Fiscalía en España, así como al fuerte espíritu de servicio público y la dedicación de las personas jueces y fiscales. GRECO acoge con beneplácito el proceso de reflexión en curso para emitir una estrategia de justicia nacional y hacer mejoras concretas para una mayor independencia y eficiencia del poder judicial, incluso mediante cambios en los sistemas de nombramiento de sus órganos rectores y ciertosfuncionarios de rango superior. En cuanto a la integridad y las cuestiones éticas, se ha adoptado un código de conducta y una Comisión de ética judicial, que aún no ha empezado a funcionar, tiene encomendadas responsabilidades de asesoramiento a este respecto. Por último, está pendiente una reforma del estatuto del servicio de enjuiciamiento; su objetivo es fortalecer la autonomía de la Fiscalía. También allana el camino para algunos desarrollos adicionales en el campo de la ética en relación, por ejemplo, con la adopción de un código de conducta para la profesión, así como un nuevo marco disciplinario.
  5. GRECO concluye que en general ha habido un progreso limitado que justificaría una visión diferente de la tomada en su anterior informe de cumplimiento (RC-IV). GRECO concluye que el actual nivel de cumplimiento de las recomendaciones sigue siendo “globalmente insatisfactorio” en el sentido del artículo 31, párrafo 8,3 del Reglamento.
  6. De conformidad con el inciso i del párrafo 2 de la regla 32 del Reglamento, GRECO pide al jefe de delegación de España que proporcione un informe sobre las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones pendientes (es decir, todas las recomendaciones) antes del 31 de diciembre de 2018.
  7. Además, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 32, inciso ii. a, el GRECO instruye a su Presidente que envíe una carta – con copia al Presidente del Comité estatutario – al jefe de la delegación española, atrayendo su atención a la incumplimiento de las recomendaciones pertinentes y la necesidad de adoptar medidas concretas con miras a lograr un progreso tangible lo antes posible.
  8. Por último, GRECO invita a las autoridades españolas a autorizar, lo antes posible, la publicación del informe, traducir el informe a la lengua nacional y hacer pública esta traducción.

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Prevención de la corrupción en relación con los Parlamentarios, los Jueces y los Fiscales

INFORME DE CUMPLIMIENTO INTERMEDIO: ESPAÑA

Adopción: 8 diciembre 2017 – Publicación: 3 enero 2018

GRECO RC4 (2017) 18

CUARTA RONDA DE EVALUACIÓN

 

Prevención de la corrupción en relación con los parlamentarios, los jueces y los fiscales

INFORME DE CUMPLIMIENTO INTERMEDIO: ESPAÑA

Adoptado por GRECO en su 78th sesión plenaria (Estrasburgo, 4-8 de diciembre de 2017) (*)

 

https://rm.coe.int/fourth-evaluation-round-corruption-prevention-in-respect-of-members-of/1680779c4d

 

I.- INTRODUCCIÓN

  1. El informe de la cuarta ronda de evaluación sobre España se aprobó en la reunión plenaria 62 del GRECO (2-6 de diciembre de 2013) y se hizo pública el 15 de enero de 2014, tras la autorización de España. Este informe se refiere a la “prevención de la corrupción en relación con los miembros del Parlamento, los jueces y los fiscales”.

  2. Según lo requerido por el Reglamento de GRECO, las autoridades de España presentaron un informe de situación sobre las medidas tomadas para aplicar las recomendaciones. GRECO seleccionó Islandia (con respecto a las asambleas parlamentarias) e Italia (con respecto a las instituciones judiciales) para nombrar a ponentes para el procedimiento del cumplimiento. Los ponentes designados fueron el Sr. Helgi Magnús GUNNARSSON en nombre de Islandia y la Sra. Emma RIZZATO, en nombre de Italia. Fueron asistidos por la Secretaría del GRECO en la elaboración del informe de conformidad.

  3. En el informe sobre el cumplimiento, que fue adoptado por el GRECO en su 72 sesión plenaria (27 de junio a 1 de julio de 2016), se concluyó que ninguna de las 11 recomendaciones contenidas en el informe de evaluación de la cuarta ronda se había aplicado o tratado satisfactoriamente de una manera satisfactoria por España. En vista de este resultado, GRECO concluyó que el nivel muy bajo de cumplimiento de las recomendaciones era “globalmente insatisfactorio” en el sentido del artículo 31, párrafo 8,3 del Reglamento. Por lo tanto, GRECO decidió aplicar la regla 32, inciso i del párrafo 2, relativa a los miembros que no cumplían las recomendaciones contenidas en el informe de evaluación mutua, y solicitó al jefe de delegación de España que proporcionara un informe sobre los progresos realizados en la aplicación las recomendaciones pendientes (es decir, todas las recomendaciones) antes del 31 de julio de 2017. El informe recibido sirvió de base para el informe de conformidad provisional.

  4. Se recuerda que en el informe de conformidad, las recomendaciones III, VII, IX, x y XI se han aplicado en parte; no se han aplicado las recomendaciones i, II, IV, v, VI y VIII. El actual informe interino de conformidad evalúa la aplicación ulterior de las recomendaciones antes mencionadas desde la aprobación del informe de conformidad, y realiza una evaluación general del nivel de cumplimiento por parte de España de estas recomendaciones.

 

II.- ANÁLISIS

Prevención de la corrupción respecto de los parlamentarios

  1. En 2016, en la 11ª legislatura, el Comité para la auditoría de la calidad democrática, la lucha contra la corrupción y las reformas institucionales y legales se estableció en el Congreso de los dinacionales. Sus objetivos fueron el análisis del régimen de incompatibilidades de las posiciones públicas con el fin de garantizar su observancia efectiva, evitando conflictos de interés y el análisis de la efectividad de nuevas medidas e instrumentos en campos como la transparencia, la regeneración democrática o la lucha contra la corrupción.

  2. En el marco de la 12ª legislatura, la mencionada Comisión promovió la creación de un Subcomité dedicado al análisis del régimen y la financiación de los partidos políticos, el fortalecimiento de la imparcialidad de las autoridades independientes y la protección de querellantes en casos de corrupción. El 15 de febrero de 2017, el Comité inició una serie de audiencias públicas destinadas a beneficiarse del conocimiento de expertos españoles y extranjeros sobre el régimen y la financiación de los partidos políticos. Hasta la fecha, el Comité ha celebrado 28 audiencias y ha empezado a redactar su informe, que debería concluirse antes de que finalice el año.

  3. Este Comité se convertirá en el foro de diálogo para promover reformas encaminadas a mejorar la calidad del sistema democrático, poniendo especial énfasis en la observacion de las recomendaciones emitidas por los organismos internacionales. Existe un amplio consenso en el ámbito parlamentario para que este Comité analice, sobre una base sucesiva, los asuntos que requieren reformas de las disposiciones actuales. Se prevé que, en los próximos meses y años, este Comité promoverá algunas de las actualizaciones pendientes del marco jurídico.

  4. Además, ha habido varios intentos de modernizar el Reglamento de la cámara de diComisarios, el último de los cuales también ha incorporado propuestas de enmiendas que asumieron las recomendaciones del GRECO. Sin embargo, ninguno de estos intentos ha tenido éxito hasta ahora debido a la falta de apoyo parlamentario inequívoco. La mayoría de las partes/grupos parlamentarios, en sus programas, incluyen medidas e iniciativas concretas para dar efecto práctico a las recomendaciones de GRECO (por ejemplo, para publicar agendas de parlamentarios, incluir detalles sobre las acciones de las empresas y los bonos en la divulgación formularios, adoptar un código de conducta), pero la gran mayoría de estas propuestas programáticas todavía se han materializado en la práctica en el Parlamento, como se detalla más adelante.

 

Recomendaciones I y IV.-

  1. GRECO recomienda:
  • para cada cámara del Parlamento, (i) que se desarrolle y adopte un código de conducta con la participación de sus miembros y que sea fácilmente accesible al público (que incluya orientación sobre la prevención de conflictos de intereses, regalos y otras ventajas, actividades accesorias e intereses financieros, requisitos de divulgación); II que se complemente con medidas prácticas para su aplicación, incluso mediante una fuente institucionalizada de asesoramiento confidencial para proporcionar orientación y asesoramiento a los parlamentarios sobre cuestiones éticas y posibles conflictos de interés, así como actividades de formación dedicadas (recomendación i);
  • que se tomen las medidas apropiadas para garantizar la supervisión y el cumplimiento efectivos de los requisitos de declaración existentes y aún no establecidos y otras normas de conducta de los miembros del Parlamento (recomendación IV).
  1. En ausencia de mejoras de largo alcance del régimen ético y de conducta aplicables a los parlamentarios, GRECO concluyó que las recomendaciones I y IV no se habían aplicado.

  2. Las autoridades de España reconocen que todavía debe desarrollarse un código de conducta para los parlamentarios. Dicho esto, se han adoptado algunas medidas adicionales para garantizar que los ciudadanos puedan ser más claros sobre el régimen actual de conflicto de intereses aplicable a los parlamentarios. Las autoridades remiten, en particular, a los respectivos sitios web del Congreso y del Senado que se ocupan de la divulgación de intereses y activos, que se agrupan en una única interfaz: legislación aplicable, dictámenes del Comité pertinente sobre incompatibilidades (cada dictamen que esté precedido de un párrafo en el que se detallan los criterios generales aplicables sobre incompatibilidades con la actividad particular en juego), los formularios para la divulgación de actividades secundarias, así como los intereses y activos financieros, y Finalmente, las formas terminadas por los miembros del Parlamento.

  3. Las autoridades subrayan además que se prestan servicios de asesoramiento para cuestiones éticas y para la prevención de conflictos de intereses; El papel desempeñado por los empleados es clave en este sentido. En la actualidad se está estudiando en el Parlamento una propuesta legislativa Autoridad independiente para la Integridad pública [1]. Este último se encomendaría, entre otros aspectos, a la investigación o el seguimiento, con miras a desempeñar mejor sus tareas, eventuales casos de incompatibilidades, conflictos de intereses o uso irregular o provisión de fondos públicos en el sector público del estado y con la aplicación del régimen de incompatibilidades de los altos funcionarios del estado. Este órgano, al que se concedería el poder sancionador administrativo pertinente, actuaría de manera imparcial e independiente y gozaría de grandes poderes para obtener la cooperación de los individuos y de las entidades públicas y privadas.

  4. El GRECO lamenta la falta de un nuevo desarrollo con respecto a la adopción de un código de conducta. El código recomendado puede ser no sólo un instrumento inspirador y basado en el valor para restablecer el compromiso de la legislatura con altos estándares de integridad, sino que también puede permitir un proceso de reflexión amplio sobre una serie de cuestiones no reglamentadas que merecen revisión detallada (por ejemplo, regalos y otros tipos de ventajas, divulgación ad-hoc, contactos con terceros, etc.). Este último puede resultar de relevancia estratégica a la luz de los reiterados esfuerzos frustrados por enmendar el Reglamento interno de las respectivas cámaras (véase el párrafo 8); puede ser más prudente comenzar a construir un consenso en torno a un instrumento de derecho “blando” antes de enmendar los textos estatutarios.

  5. GRECO señaló expresamente, en su cuarto informe de evaluación, el valioso papel de los secretarios de las respectivas cámaras sobre la prevención de los conflictos de intereses, que se consideró como un claro ejemplo de buenas prácticas. Sin embargo, GRECO pidió que se adoptaran medidas adicionales para aumentar aún más el papel de los servicios técnicos del Parlamento y para abordar las deficiencias que eran patentes en el momento de la visita in situ, en relación con el cumplimiento de las normas de incompatibilidad (como una forma de ejemplo, el Congreso tardó casi un año en aprobar el llamado Informe sobre incompatibilidades, que muestra detalles sobre las actividades auxiliares autorizadas de los parlamentarios en la presente legislatura, pero también sobre los requisitos de declaración de activos, y más ampliamente, la ética parlamentaria. El establecimiento de una autoridad dedicada a los asuntos de integridad en el servicio público bien puede ser de valor añadido en este ámbito, en la medida en que también examina las medidas concretas para la función parlamentaria. Sobre todo, son los propios parlamentarios los que tienen que empezar a mostrar una acción más decidida en este ámbito como un signo de su compromiso inequívoco de adherirse a una fuerte cultura de la ética.

  6. A falta de un nuevo desarrollo importante en este ámbito, GRECO concluye que las recomendaciones I y IV no se han aplicado.

 

Recomendación II.-

  1. GRECO recomendó la introducción de normas sobre cómo los miembros del Parlamento se comprometen con los grupos de presión y otros terceros que buscan influir en el proceso legislativo.

  2. A falta de normas concretas sobre la forma en que los miembros del Parlamento se comprometen con los grupos de presión y otros terceros que intentan influir en el proceso legislativo, el GRECO evaluó la recomendación II como no implementada.

  3. Las autoridades de España informan ahora de que se ha presentado una propuesta para regular los denominados grupos de interés (grupos de interes [2]); fue discutido primero en marzo de 2017 y en junio de 2017. La propuesta legislativa está respaldada por un amplio consenso en cuanto a la necesidad de regular el asunto, pero las diferentes facciones políticas difieren en puntos de vista con respecto a la amplitud y profundidad exactas de la reglamentación requerida.

  4. Según esta iniciativa, debe establecerse un registro público en el que los representantes de los lobbies que tengan reuniones con los miembros del Congreso de los Diputados y las personas adscritas a las tareas parlamentarias deban registrarse con carácter obligatorio. Entre otras medidas, también se incluye una serie de normas de conducta que se aplicarán a las relaciones de dichos representantes con los miembros del Congreso de diputados.

  5. El GRECO acoge con beneplácito el primer paso que se ha adoptado para regular los grupos de presion. Esto es en sí mismo alentador dada la tradicional reticencia de los parlamentarios a abordar este asunto. Dicho esto, es demasiado pronto para prever dónde puede conducir la propuesta actual y si la legislatura actual lo adoptará efectivamente.

  6. El GRECO señala además que su recomendación es más amplia que la de establecer un registro de grupos de presión, que parece ser el tema central del Reglamento propuesto que se discute actualmente en el Parlamento. Es el lado del MPs de la ecuación de grupos de presion que es el foco de la revisión de GRECO, es decir, la conducta de MPs con respecto a cualquier persona u organización que trató de persuadir al miembro con respecto a sus deberes legislativos que fue examinado.

  7. GRECO concluye que la recomendación II se ha aplicado en parte.

 

Recomendación III.-

  1. GRECO recomendó que se revisaran los requisitos actuales de divulgación aplicables a los miembros de ambas cámaras del Parlamento a fin de aumentar las categorías y el nivel de detalle que se reportaría.

  2. GRECO dio crédito a las medidas adoptadas por el Parlamento para aumentar sustancialmente la transparencia de sus actividades en su portal web, incluida la información sobre viajes patrocinados. Sin embargo, consideró que se necesitaban medidas adicionales para mejorar el sistema de declaración financiera existente y concluyó que la recomendación III se había aplicado en parte.

  3. Las autoridades españolas reiteran los esfuerzos realizados para aumentar la transparencia del trabajo parlamentario y el hecho de que los respectivos sitios web del Congreso y del Senado conducen con el ejemplo en esta esfera, e incluyen una gran cantidad de información sobre un amplio ámbito de aplicación: información reglamentaria, institucional y organizativa relativa a la sala pertinente, o a los Senadores donde sea el caso, y a la administración parlamentaria, la información económica, presupuestaria y de adquisiciones. Además, los ciudadanos pueden plantear sus propias consultas a través de la unidad de atención ciudadana, o rellenar un formulario solicitando información específica que tal vez no encuentren solo a través de sus propias búsquedas en los respectivos sitios web del Parlamento.

  4. GRECO ya reconoció en el RC-informe las medidas positivas tomadas por ambas cámaras para abrir su trabajo diario y operación a los ciudadanos. La información proporcionada por las autoridades confirma ahora que esto sigue siendo así; un hecho que sólo puede ser acogido con beneplácito. Dicho esto, GRECO pidió especialmente mejoras específicas del régimen de divulgación para los parlamentarios. A este respecto, GRECO consideró que la adición del valor de mercado de los bienes de estado y vehículos, proporcionando los nombres de las empresas a las que pertenecen las acciones; revelar los tipos de interés pagados por los créditos obtenidos de las entidades financieras; incluyendo información sobre los regalos recibidos y los viajes patrocinados; e insertar la cantidad de ingresos (incluso recibidas en forma de indemnizaciones) recibidas de actividades accesorias en ambas formas mejoraría la precisión de la información contenida en los formularios. No se ha informado nada nuevo al respecto.

  5. Aunque se abstuvo de hacer una recomendación formal, el GRECO también observó que, tras la experiencia internacional y los riesgos potenciales de canalizar los intereses financieros personales a los miembros de la familia para eludir las normas aplicables, además, es prudente considerar la posibilidad de ampliar el alcance de las declaraciones para incluir también información sobre los cónyuges de los disidentes y los familiares dependientes (entendiéndose que esa información no necesariamente tendría que hacerse pública).

  6. GRECO concluye que la recomendación III sigue solo en parte implementada.

 

 

Prevención de la corrupción respecto de los magistrados

  1. Las autoridades explican que dos elecciones generales no concluyentes, primero en diciembre de 2015 y luego en junio de 2016, llevaron a un estancamiento político de más de diez meses, y el gobierno actual sólo asumió el cargo en noviembre de 2016. Al parecer, esto ha retrasado las reformas en varias esferas, siendo la justicia una de ellas.

  2. Poco después de que el gobierno actual asumió el cargo, el Ministro de justicia asistió a las audiencias de los comités de Justicia del Congreso de los Diputados (5 de diciembre de 2016) y del Senado (29 de diciembre de 2016), donde presentó las principales líneas de política de una Reforma de justicia más amplia. Algunos de ellos están directamente relacionados con las recomendaciones de GRECO, incluyendo:

  • fomentar una carrera profesional y especializada en el sistema judicial y fiscal a través de la mejora de los sistemas de promoción profesional basados en la antigüedad, la especialización y la formación continua;
  • revisar tanto el sistema de nombramiento de los miembros del Consejo General de la judicatura como de los presidentes de tribunales y de los magistrados de la Corte Suprema;
  • proporcionar al servicio de la Fiscalía un nuevo estatuto que refuerce su autonomía.
  1. Además, antes de las negociaciones de investidura, en un paso hacia el final de un estancamiento político prolongado, se firmó un pacto (partido popular-ciudadanos). El Pacto abarcó más de 150 cuestiones diferentes, pero respecto al poder judicial, las siguientes son de particular importancia:
  • lanzar una reforma parlamentaria basada en el consenso del sistema electoral para los miembros del Consejo General del poder judicial para que los doce miembros de origen judicial sean elegidos directamente por jueces y magistrados;
  • adoptar una ley para la protección de los denunciantes;
  • emitir una estrategia nacional de justicia destinada a mejorar la independencia, la calidad y la eficiencia del sector;
  • fortalecimiento de las condiciones de vida profesional de los magistrados y magistrados, en particular mediante la mejora de los procedimientos de nombramiento y promoción, y la reconsideración de la cuestión de cambios frecuentes entre la política y el poder judicial;
  •  abolir la posibilidad de que los parlamentos regionales designen magistrados de los tribunales superiores de justicia;
  • reformar el estatuto del servicio de la Fiscalía con el fin de fortalecer su autonomía y eficiencia.
  1. El Partido Socialista presentó también, en diciembre de 2016, una propuesta no legislativa, destacando la necesidad de cumplir las recomendaciones surgidas de la cuarta ronda de evaluación de GRECO. Para las autoridades, es evidente que existe un apoyo político y un acuerdo concretos para avanzar en este ámbito, y que las recomendaciones relacionadas con el GRECO son un instrumento fundamental en la hoja de ruta para la reforma.
  2. Se estableció un Subcomité, en febrero de 2017, bajo el control del Comité de justicia en el Congreso, para preparar una estrategia de justicia nacional. La filosofía de esta estrategia es ser lo más inclusivo posible, en particular, en lo que se refiere a la participación e ideas de los operadores de justicia. Se espera que el Congreso debatirá las conclusiones de la Subcomisión mencionada en el último trimestre de 2017 (las audiencias parlamentarias se celebrarán del 3 de noviembre al 11 de diciembre de 2017; la duración del Subcomité se ha prorrogado al 2018 de enero).

Recomendación V.-

  1. GRECO recomendó llevar a cabo una evaluación del marco legislativo que rige el Consejo General del poder judicial (CGPJ) y de sus efectos sobre la independencia real y percibida de este órgano de cualquier influencia indebida, con miras a remediar cualquier deficiencias identificadas.
  2. GRECO lamentó la falta de una acción más decisiva en este ámbito y concluyó que la recomendación V no se había aplicado.
  3. Las autoridades de España indican que la Subcomisión de Justicia del Congreso está trabajando en una propuesta de modificación de la composición y funciones del Consejo General del poder judicial (CGPJ). Al hacerlo, se está consultando a las asociaciones judiciales y a los juristas, para reunir opiniones y consensos sobre las posibles opciones para el futuro. Uno de los cambios clave es que los doce miembros de origen judicial del CGPJ son elegidos directamente por sus pares. [3] Además, se proponen cambios en relación con las funciones y dinámicas de trabajo del CGPJ (por ejemplo, alejándose de la gestión presidencial del sistema, fomentando los métodos de trabajo colegiados, la toma de decisiones a través de la mayoría cualificada, dedicación a tiempo completo de todos los miembros, etc.).
  4. GRECO acoge con beneplácito el lanzamiento de una iniciativa específica para hacer cambios en el marco legislativo actual de la CGPJ. GRECO reitera su opinión de que las autoridades políticas no estarán implicadas, en ningún momento, en el proceso de selección del cambio judicial. GRECO entiende que este punto en particular ha sido tomado en cuenta, al menos en una etapa de propuesta. Es demasiado pronto para anticipar el resultado final del proceso de reflexión, que el GRECO trusts ayudaría, no sólo remediando las críticas sobresalientes de la situación existente por la profesión misma, sino también mejorando la confianza del público en el sistema judicial como un Todo.

  5. GRECO concluye que la recomendación V ha sido aplicada en parte.

 

Recomendación VI.-

  1. GRECO recomendó que los criterios objetivos y los requisitos de evaluación se fijaran en la ley para el nombramiento de los rangos superiores del poder judicial, es decir, los presidentes de tribunales provinciales, los tribunales superiores de justicia, el Tribunal Nacional y los magistrados de la Corte Suprema, para asegurar que estos nombramientos no duden sobre la independencia, imparcialidad y transparencia de este proceso.

  2. GRECO señaló la falta de desarrollo legislativo para establecer criterios y requisitos de evaluación objetivos para los rangos superiores del poder judicial y, por consiguiente, llegó a la conclusión de que la recomendación VI no se había aplicado.

  3. las autoridades de España explican que la Subcomisión de justicia en el Congreso está debatiendo actualmente las diferentes propuestas de las asociaciones judiciales en cuanto a los procedimientos de nombramiento de las presidencias de los tribunales superiores de justicia y los tribunales provinciales (posiblemente aboliendo el poder de la propuesta detenida por los parlamentos regionales a este respecto), así como su mandato.

  4. El GRECO se complace en observar que se está debatiendo, en particular, un examen del sistema de nombramiento de los presidentes de tribunales provinciales y de los tribunales superiores de justicia, con miras a garantizar la independencia de dichos nombramientos. Dicho esto, es demasiado pronto para evaluar la magnitud de los cambios y su materialización en la práctica. Además, cabe señalar que el ámbito de aplicación de la recomendación VI es más amplio, ya que se dirige a todos los rangos superiores del poder judicial, con lo que también se incluyen los de la corte nacional y los tribunales supremos. Además, la Recomendación insta de manera inequívoca a establecer criterios objetivos y requisitos de evaluación en la legislación. Se necesita una acción más decidida en este dominio.

  5. GRECO concluye que la recomendación VI no se ha aplicado.

 

Recomendación VII.-

  1. GRECO recomendó que se adoptara un código de conducta para los magistrados y se facilitara el acceso al público; y II que se complemente con servicios consultivos dedicados sobre conflictos de intereses y otras cuestiones relacionadas con la integridad.

  2. GRECO tomó nota de la elaboración en marcha de un código de conducta para los magistrados y evaluó esta recomendación como aplicada en parte.

  3. Las autoridades españolas destacan que el 20 de diciembre de 2016 [4] se aprobó un código de conducta, denominado principios de ética judicial. Prevé el establecimiento de una Comisión de ética judicial, encargada de emitir dictámenes por escrito sobre las peticiones individuales relativas al dilema ético. Esta Comisión también tiene derecho, sobre una base excepcional, a preparar informes sobre temas o cuestiones de interés público. La Comisión está formada por siete miembros: un juez, tres magistrados, dos magistrados de la Corte Suprema y un profesor de reconocido prestigio en este ámbito. Los miembros judiciales de la Comisión son elegidos por sus pares; el laico es entonces elegido por los miembros judiciales de la Comisión. Los miembros de la Comisión son de carácter honorario (los miembros sólo se reembolsan gastos ocasionales) por un período de cuatro años. El CGPJ es responsable de garantizar que la Comisión cuente con medios y recursos adecuados para desempeñar sus funciones. El proceso de nombramiento de los miembros de las comisiones está en marcha.

  4. El GRECO acoge con beneplácito los esfuerzos desplegados en esta esfera, en particular mediante la adopción de un conjunto de principios éticos a la medida adoptado por la profesión, y espera con impaciencia la información actualizada sobre la operatividad de la Comisión de ética judicial.

  5. GRECO concluye que la recomendación VII sigue en solo en parte implementada.

 

Recomendación VIII.-

  1. GRECO recomendó prorrogar el período de prescripción para los procedimientos disciplinarios.

  2. En ausencia de una nueva característica que reportar en este ámbito, GRECO evaluó la recomendación VIII como no implementada.

  3. Las autoridades de España informan de que la aplicación de esta recomendación también está vinculada a la conclusión de la labor del Subcomité de justicia en el Congreso.

  4. GRECO sólo puede reiterar sus conclusiones contenidas en el cuarto informe de evaluación sobre España, que demuestra claramente cómo el período de prescripción de seis meses para los procedimientos disciplinarios se ha demostrado escaso en la práctica. En particular, se observó en el momento en que el lapso de tiempo corto había dado lugar a una serie de decisiones del Tribunal Supremo que rebasaban la sanción de la CGPJ alegando que los procedimientos disciplinarios pertinentes no habían respetado el estatuto de prescripción. Se observó además que el plazo aplicable a los procedimientos contra los secretarios judiciales y los funcionarios públicos que trabajan en la administración judicial es de 12 meses.

  5. GRECO concluye que la recomendación VIII no ha sido implementada.

 

Prevención de la corrupción con respecto a los fiscales

Recomendación IX.-

  1. GRECO recomendó (i) reconsiderar el método de selección y el mandato del fiscal general; II establecer requisitos y procedimientos claros en la legislación para aumentar la transparencia de la comunicación entre el fiscal general y el gobierno; III estudiar nuevas formas de prever una mayor autonomía en la gestión de los medios de los servicios de la Fiscalía.

  2. GRECO reconoció que el primer componente de la recomendación había sido debidamente examinado, pero instó a las autoridades a que adoptaran mejoras más fundamentadas para prever una mayor autonomía del servicio de enjuiciamiento, en particular, con respecto a componentes II – transparencia de la comunicación con el gobierno y III – mayor autonomía financiera. GRECO consideró esta recomendación como puesta en ejecución en parte.

  3. Las autoridades españolas reiteran que a lo largo de los años se ha hecho una reforma significativa para restringir el alcance de la disposición constitucional que establece que el fiscal general es nombrado por el gobierno. En particular, el acto 24/2007 marcó un punto de inflexión decisivo; a partir de ese momento, el nombramiento es hecho por el gobierno, pero también se requiere la opinión del CGPJ, así como una comparecencia ante el Parlamento español con el fin de evaluar los méritos y la idoneidad del candidato. Los motivos de despido se establecen en la ley y el mandato se limita a cuatro años, sin posibilidad de reelección. El modelo actual no difiere mucho de otros en el lugar en varios Estados miembros de GRECO.

  4. Asimismo, las autoridades replantean que no es posible que el gobierno dé órdenes o recomendaciones sobre un caso particular al fiscal general; el gobierno puede simplemente solicitar la iniciación de un procedimiento (un derecho que también se le atribuye al gobierno regional, así como a cualquier ciudadano), pero que nunca interviene en una investigación en marcha. En tales casos, el fiscal general no está obligado a actuar de una manera particular, sino que puede decidir como puede considerarse adecuado, incluso siguiendo el Consejo de la Junta de altos fiscales. Estas acciones se registran siempre en forma escrita, aunque no estén expresamente previstas en la ley.

  5. El servicio de enjuiciamiento podrá comunicarse con el gobierno mediante dos métodos, a saber, mediante la presentación del informe anual de actividades, que también se somete al Parlamento, y, excepcionalmente, siempre que el caso sea de suma importancia y no haya obstáculo para hacerlo. La última vez que ocurrió este último fue en 2010 debido a la declaración de un estado de alarma.

  6. En lo que respecta a la autonomía presupuestaria, la Ley 24/2007 establece que las oficinas de los fiscales tendrán premisas apropiadas dentro de la sede de los tribunales correspondientes, o fuera cuando sea necesario para prestar un mejor servicio. Dos títulos del presupuesto se asignan específicamente al servicio de fiscalías por un importe de 2017 a 14 598 170 EUR (gastos de personal, gastos corrientes de bienes y servicios, TIC inversión) y 223 177 430 EUR (gastos de personal de todos los fiscales, excepto los pertenecientes a la Fiscalía del estado), respectivamente. Además, otros gastos actuales y de inversión se incluyen en una línea presupuestaria separada, que se comparte con los tribunales.

  7. En un esfuerzo por reforzar aún más la autonomía de la Fiscalía por parte del gobierno, se decidió que la oficina general del fiscal, en lugar del Ministerio de justicia, tomase las decisiones relativas a la incompatibilidad y la autorización.

  8. Dicho esto, y como resultado de un continuo debate interno que coincide en esencia con las preocupaciones de GRECO, se están desplegando esfuerzos adicionales en este ámbito; las autoridades españolas que desean restablecer su firme compromiso con la mejora. En particular, la Subcomisión de justicia está trabajando en las enmiendas al estatuto de la Fiscalía para reforzar su autonomía. Los diferentes interlocutores que se dedican a este proceso coinciden en el papel clave que ha desempeñado el servicio de enjuiciamiento para descubrir la corrupción; abogan por un aumento de los recursos (en particular, en relación con la Fiscalía especial contra la corrupción y la delincuencia organizada), pero también por normas adicionales para aumentar la transparencia de la oficina del fiscal general, incluso revisando la sistema de nombramiento y remoción del fiscal general. Hay un acuerdo claro en el grupo de trabajo en el sentido de que los principios de unidad y jerarquía que rigen el servicio de enjuiciamiento deben conciliarse con el de la imparcialidad, excluyendo toda intervención del gobierno en casos concretos.

  9. GRECO toma nota de las explicaciones proporcionadas por las autoridades que no añaden nada nuevo a la situación que ya se había evaluado en el cuarto informe de evaluación. El GRECO acoge con beneplácito el hecho de que las autoridades estén estudiando nuevas medidas para aumentar la autonomía efectiva del servicio de enjuiciamiento, incluso reabriendo el prolongado debate sobre el método de selección y el mandato del fiscal general. A este respecto, GRECO ha pedido repetidamente que se adopten medidas adicionales para ganarse la confianza del público y de la profesión jurídica. Es crucial que el enjuiciamiento sea, y parezca ser imparcial, objetivo y libre de cualquier influencia indebida, particularmente de carácter político

  10. GRECO también reconoce el trabajo en marcha del Subcomité de justicia en el Congreso para proponer propuestas razonadas que excluyen plenamente la intervención del gobierno en casos concretos y que infunden una mayor transparencia en las decisiones fiscales en la medida posible (es decir, sin arriesgar la investigación). GRECO ha sido muy claro a este respecto: es clave que la comunicación entre el fiscal general y el gobierno se hace de manera transparente, por escrito y publicados de manera adecuada. No se ha informado nada nuevo sobre nuevas formas de aumentar la autonomía económica del servicio de enjuiciamiento; por consiguiente, las observaciones formuladas por el GRECO en este ámbito siguen siendo válidas, en particular, en cuanto a la autogestión de los gastos por la Fiscalía, con sujeción a la auditoría y control contable apropiados. GRECO espera con ansias futuros desarrollos a este respecto.

  11. GRECO concluye que la recomendación IX sigue en solo en parte implementada.

 

Recomendación X.-

  1. GRECO recomendó que se adoptara un código de conducta para los fiscales y se facilitara el acceso al público; y II que se complemente con una orientación específica sobre los conflictos de intereses y otras cuestiones relacionadas con la integridad.

  2. GRECO tomó nota de la redacción en marcha de un código de conducta para los fiscales y evaluó esta recomendación como aplicada parcialmente.

  3. Las autoridades de España afirman que la redacción del código de conducta para los fiscales está en marcha siguiendo un enfoque de abajo hacia arriba con la consulta de las filas de los fiscales. Además, el Ministro de justicia se ha referido a la necesidad de que los fiscales se alineen con los requisitos establecidos para otros funcionarios públicos, que incluso pueden implicar la presentación de una declaración de bienes.

  4. GRECO lamenta la falta de una acción más decidida en este ámbito. GRECO ya puso de relieve los méritos de un código de conducta, no sólo para la profesión misma, sino también para los ciudadanos como una clara declaración pública sobre las normas de servicio e integridad a las que se adhiere el servicio de procesamiento. GRECO toma nota de los nuevos desarrollos informados sobre el establecimiento de un sistema de declaración de activos, que como GRECO ha reconocido puede constituir una herramienta útil adicional para fines de prevención de la corrupción.

  5. GRECO concluye que la recomendación X sigue solo en parte implementada.

 

Recomendación XI.-

  1. GRECO recomendó el desarrollo de un marco reglamentario específico para las cuestiones disciplinarias en el servicio de enjuiciamiento, que se otorga con garantías apropiadas de equidad y efectividad y sujeto a una revisión independiente e imparcial.

  2. GRECO tomó nota de los pasos en marcha para reforzar el sistema disciplinario del servicio de enjuiciamiento. Sin embargo, a la espera de la adopción de las reglas anticipadas, GRECO concluyó que la recomendación XI había sido aplicada en parte.

  3. Las autoridades españolas señalan que el proyecto de estatuto de la Fiscalía establece un nuevo marco disciplinario tanto en lo que se refiere a la autoridad para imponer sanciones (dejando fuera al Ministerio de Justicia), como al procedimiento a seguir. En la actualidad, existe un sistema no estructurado que sigue las reglas del procedimiento disciplinario para la mala conducta de los magistrados que se establecen en la ley orgánica de la Judicial, aplicada y adaptada al servicio de enjuiciamiento. En particular, el oficial investigador es un fiscal de la Corte Suprema sin dependencia jerárquica; la decisión sobre la sanción es hecha entonces por el Ministro de justicia. Si bien se reconoce que el poder sancionador supremo debe ser sacado de manos del Ministro, también es cierto que existen estrictas salvaguardias para que la decisión de esta última no sea arbitraria: la sanción debe ser propuesta por el fiscal general después de escuchar al Consejo de la Fiscalía, y el procedimiento no puede ser iniciado por el Ministerio, sino por la oficina del fiscal general a través del nombramiento de un oficial investigador no sujeto al principio de jerarquía. Las propias autoridades reconocen que el régimen disciplinario de los fiscales se debe a una profunda revisión.

  4. GRECO observa que la información proporcionada en cuanto al régimen de disciplina aplicable no añade nada nuevo a lo que ya se había evaluado en el pasado y se encontró que no era totalmente satisfactorio. Por lo tanto, el GRECO reitera su punto de vista de que debe haber un marco reglamentario específico para disciplinar a los fiscales.

  5. GRECO concluye que la recomendación XI sigue en parte implementada.

 

 

III. CONCLUSIONES

  1. En vista de lo anterior, GRECO concluye que ninguna de las once recomendaciones contenidas en el informe de evaluación de la cuarta ronda ha sido ejecutada satisfactoriamente o abordada de manera satisfactoria por España. Se han aplicado en parte siete recomendaciones; no se han aplicado cuatro recomendaciones.

  2. Más concretamente, se han aplicado en parte las recomendaciones II, III, v, VII, IX, x y XI; las recomendaciones i, IV, VI y VIII no se han aplicado.

  3. Si bien GRECO entiende que los resultados de las elecciones llevaron a un estancamiento político de más de un año (2015-2016) haciendo una reforma eficaz muy difícil, ese período está ahora bien aprobado y la acción decidida debe seguir no sólo en palabras y planes, sino también en hechos reales. Con respecto a los parlamentarios, varias recomendaciones aguardan la aplicación, incluida la adopción de un código de conducta en ambas cámaras, un examen exhaustivo del régimen de divulgación financiera y el establecimiento de un mecanismo de aplicación cuando ocurre mala conducta. Parece que ahora se está llevando a cabo un proyecto de cabildeo; se trata de un desarrollo promisorio y un paso adelante para aumentar la transparencia en la forma en que los parlamentarios se comprometen con los grupos de presión y otros terceros que buscan influir en el proceso legislativo.

  4. GRECO desea subrayar, como ya hizo en el cuarto informe de evaluación, que no hay duda en cuanto a la alta calidad del poder judicial y el servicio de la Fiscalía en España, así como al fuerte espíritu de servicio público y la dedicación de las personas jueces y fiscales. GRECO acoge con beneplácito el proceso de reflexión en curso para emitir una estrategia de justicia nacional y hacer mejoras concretas para una mayor independencia y eficiencia del poder judicial, incluso mediante cambios en los sistemas de nombramiento de sus órganos rectores y ciertos funcionarios de rango superior. En cuanto a la integridad y las cuestiones éticas, se ha adoptado un código de conducta y una Comisión de ética judicial, que aún no ha empezado a funcionar, tiene encomendadas responsabilidades de asesoramiento a este respecto. Por último, está pendiente una reforma del estatuto del servicio de enjuiciamiento; su objetivo es fortalecer la autonomía de la Fiscalía. También allana el camino para algunos desarrollos adicionales en el campo de la ética en relación, por ejemplo, con la adopción de un código de conducta para la profesión, así como un nuevo marco disciplinario.

  5. GRECO concluye que en general ha habido un progreso limitado que justificaría una visión diferente de la tomada en su anterior informe de cumplimiento (RC-IV). GRECO concluye que el actual nivel de cumplimiento de las recomendaciones sigue siendo “globalmente insatisfactorio” en el sentido del artículo 31, párrafo 8,3 del Reglamento.

  6. De conformidad con el inciso i del párrafo 2 de la regla 32 del Reglamento, GRECO pide al jefe de delegación de España que proporcione un informe sobre las medidas adoptadas para aplicar las recomendaciones pendientes (es decir, todas las recomendaciones) antes del 31 de diciembre de 2018.

  7. Además, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 32, inciso ii. a, el GRECO instruye a su Presidente que envíe una carta – con copia al Presidente del Comité estatutario – al jefe de la delegación española, atrayendo su atención a la incumplimiento de las recomendaciones pertinentes y la necesidad de adoptar medidas concretas con miras a lograr un progreso tangible lo antes posible.

  8. Por último, GRECO invita a las autoridades españolas a autorizar, lo antes posible, la publicación del informe, traducir el informe a la lengua nacional y hacer pública esta traducción.

 


Notas:

(*) Traducción al español por Gema & David Shingles (Punto Crítico) 

[3] en el sistema actual, los miembros del cambio judicial son seleccionados entre un grupo de candidatos propuestos por los mismos miembros del poder judicial, sujeto a nombramiento formal por el Parlamento (es decir, el sistema actual es el de la elección indirecta del cambio judicial del CGPJ).

 

 

 

 

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