El fracaso de la descentralización política Reforma del Estado y reformas administrativas – Parte I

El fracaso de la descentralización política Reforma del Estado y reformas administrativas (*) – Parte I

José Ramón Parada

 

(*) Articulo publicado en “Revista de Occidente“, num. 416, enero 2016

www.ortegaygasset.edu

 

En España ha habido dos reformas administrativas propiamente dichas, y, en mi opinión, las dos tienen lugar sobre el modelo de Estado centralista afrancesado que se construyó a lo largo del siglo XIX. La primera es la que protagonizó Maura, precedido de los intentos de Silvela, a finales del siglo XIX, en clave de descentralización territorial, mediante la fórmula de las mancomunidades municipales y provinciales, y que engendró, únicamente, la Mancomunidad de Cataluña (1914-1925), unión de las diputaciones provinciales de esa región, el primer éxito político del nacionalismo catalán. La segunda reforma administrativa, la que se realizó durante el régimen franquista por el ministro Laureano López Rodó que recibió, esta sí, con toda propiedad, la denominación de reforma administrativa, pues no tuvo el menor alcance político de reforma del Estado en su versión centralista afrancesada ni en la configuración política del régimen político dictatorial.

En cuanto a la reforma del Estado actual, de la que tanto se habla, se presenta como una consecuencia inevitable de la crisis derivada del modelo instaurado por la Constitución de 1978. Un modelo, como es sabido, sumamente descentralizado, lo que ha provocado un ansia de mayor descentralización la que, a su vez, ha originado una pretensión independentista de buena parte de la población catalana.

Sobre la crisis del Estado de las Autonomías y la necesidad de la reforma hay consenso general. Cosa distinta es que haya una mayoría política suficiente que esté de acuerdo en un modelo alternativo sobre el que reformar la Constitución vigente o elaborar una nueva. Y mientras ese consenso no se produzca parece imposible cualquier itento de reforma, dada la rigidez de los mecanismos previstos para la reforma de la Constitución de 1978. No obstante al final examinaremos la propuesta de reforma del profesor Muñoz Machado, sin duda la más elaborada y publicitada.

Me propongo reflexionar sobre la historia del Estado español y, en parte también, sobre la historia coetánea de los Estados cercanos, fundamentalmente el de Francia y el del Reino Unido de Gran Bretaña. Y hacerlo sobre la incidencia de las técnicas organizativas de la centralización y descentralización, fundamentales tanto en la construcción de los Estados nacionales modernos como en su deconstrucción actual.

El centralismo es una fuerza centrípeta, concentradora del poder, mientras la descentralización lo es centrífuga que, llegado un punto, deshace, desvertebra, descoyunta la organización misma a la que se aplica, sea pública o privada. Parece ya una evidencia que la Devolution Act de 1998, con la creación de parlamentos en Escocia, Gales e Irlanda del Norte, ha puesto a Escocia en riesgo de salida de Gran Bretaña. Asimismo resulta evidente que la pretenciosa descentralización de la Constitución de 1978 ha servido para que la Generalidad de Cataluña y el Gobierno Vasco sembraran las bases culturales, políticas e institucionales necesarias para desafiar abiertamente al Estado con sus actuales pretensiones soberanistas. Por el contrario, recordemos que, gracias al centralismo, las organizaciones políticas europeas salieron, primero, de la Edad Media y crearon las monarquías nacionales; un proceso que sigue imparable a través de los procesos constitucionales del siglo XIX que da lugar a Estados nacionales plenamente centralizados. Tal es el caso de Inglaterra, después Reino Unido, a partir de la Unión Jack en 1707, y asimismo de Francia, de Bélgica, España e Italia. Recordemos también que, a través de un proceso centralizador federal, a partir del siglo XIX, Alemania se dota de un Estado nacional, de la misma forma que en el siglo XVIII, los Estados Unidos construyeron su república federal.

 

El cambio de paradigma

Es a raíz de la Segunda Guerra Mundial cuando, plenamente centralizados todos los Estados europeos, se inicia un proceso corrector de descentralización política. Un proceso que se inaugura con la Constitución italiana de 1946, que instaura las regiones autónomas. Después Francia, con los proyectos de descentralización política del General de Gaulle, cuyo fracaso le costó la presidencia de la República, que modestamente continuarán las leyes descentralizadoras, bajo la presidencia de Mitterrand, de 1982: una pura descentralización administrativa, sin el menor alcance político, que modifica el sistema de tutela de los entes locales, pero sin abandonar el modelo centralista de Estado, y que crea 27 regiones (reducidas a 13 en 2015), sin poder legislativo, corno simples colectividades territoriales (es decir igual que los municipios y departamentos), bajo la autoridad del prefecto de la región. Caso singular es el de Portugal que rechazó por referéndum, el 9 de mayo de 2007, una descentralización política a la española con comunidades autónomas. El no fue rotundo con un 63,51 por ciento.

Con el cambio de paradigma de la centralización a la descentralización, dominante como digo desde la Segunda Guerra Mundial, tienen mucho que ver los excesos y perversiones de algunos Estados centralizados, cuyas administraciones, cayeron en manos de partidos con ideologías totalitarias. Tal es el caso italiano con el fascismo, el franquismo en España, el salazarismo en Portugal.

Sin embargo, y como contrapunto, conviene recordar, que no todos los Estados centralizados acabaron pervertidos, como ilustran los casos del Reino Unido y Francia, sólidas democracias regidas y gobernadas por Estados absolutamente centralizados y, por otra, que la estructura federal de la Constitución de Weimar no evitó la implantación del nazismo en Alemania.

Al hundimiento del prestigio de la centralización, colaboró en mayor medida, y sobre todo, el abuso en los países comunistas del denominado <<centralismo democrático». Un modelo de centralismo exaltado por Karl Marx a raíz de la Comuna de París, expuesta en su obra La guerra civil en Francia (1871), y convertido por Lenin, en ¿Qué hacer? (1902) como la regla de oro de la organización de los partidos comunistas. No olvidemos tampoco la equiparación malintencionada entre centralismo y jacobinismo, para hacer pasar la centralización como un <<régimen de terror», el que implantaron en la Revolución Francesa los miembros del Club de los Jacobinos, al que pertenecieron personajes como Danton y Robespierre. Y, también ayudaron a la descalificación de la centralización las virulentas críticas que, en la década de los años sesenta, se formularon contra el Estado francés, un modelo centralista de referencia, por Michel Crozier: Le Phénomène bureaucratique (1960), La Société bloqueé (1970). Y, sobre todo, las sesgadas descalificaciones de Alain Peyrefitte, varias veces ministro con el Presidente De Gaulle, al que inspiró sus fracasados proyectos de descentralización política, en su libro Le mal français (1976), publicado en España con el titulo el <<mal latino>>.

Y, en fin, fue decisiva en el desprestigio de la centralización la revolución estudiantil de mayo de 1968, obsesivamente centrada en demonizar el principio de jerarquía tan unido e inseparable hasta entonces de la centralización en la configuración tradicional de todas las organizaciones públicas y privadas.

A significar que esta descalificación del centralismo y el proceso descentralizador que se inicia en Europa, a partir de la Segunda Guerra Mundial, se contradice flagrantemente con el proceso centralizador que conlleva, primero, la creación de las Comunidades europeas del Carbón y del Acero, que culmina en la Unión Europea. El famoso déficit político de Europa del que tanto se habla no es otro que el de la necesidad de un proceso centralizador, único camino posible para que Europa se dote de una organización política mínimamente eficiente. Es curioso constatar que, como consecuencia de la satanización política del centralismo, el no va más de incorrección política, se rehúye este término, centralización o centralismo, cuando se habla de potenciar las instituciones europeas en un horizonte federal.

 

Lo que oculta la satanización del centralismo

La radical descalificación del centralismo oculta que, durante siglos, el centralismo fue el desideratum del buen hacer político, la ideología y herramienta progresista por antonomasia.

Prueba de esa unión entre centralismo y progresismo político es que todos los autores de Derecho Público o Derecho Administrativo del siglo XIX, tanto franceses como españoles, hablaban en términos elegíacos del centralismo y para nada mencionaban la descentralización. Sirva de ejemplo en nuestro país el del más ilustre de los administrativistas y economistas de la época, Manuel Colmeiro, historiador y economista, autor de fundamentales libros de Economía y de Derecho Administrativo (Derecho Administrativo español, 1850, edición corregida y ampliada en 1858).

Y no podía ser de otra manera porque la centralización durante siglos sirvió como instrumento unificador del poder político en la Monarquía, poder que compartía con la nobleza y, sobre todo con la Iglesia en la Edad Media y en la Edad Moderna.

Y el centralismo fue un ideal progresista por una segunda razón. Porque la centralización fue el instrumento más poderoso al servicio del principio de igualdad. Y así fue a partir de la Revolución Francesa; un riguroso centralismo acabó con las profundas desigualdades jurídicas del Antiguo Régimen entre la nobleza, la burguesía y el campesinado y dio respuesta a las ansias de igualdad ante la ley, ante los servicios públicos, ante las cargas fiscales y, en fin, ante el acceso a los cargos públicos.

Y, en fin, aclaremos también que para la sociología de las organizaciones el centralismo y la jerarquía son principios inexcusables para el diseño de organizaciones eficientes en cualquier ámbito en todos los tiempos. Sirvan de ejemplo los ejércitos, y, a su imagen y semejanza, las empresas privadas y, hoy, las grandes multinacionales que desde un centro establecido en Nueva York, Londres, Pekín, París o Madrid o una aldea gallega, Arteixo (La Coruña), gestionan sus unidades de producción y distribución establecidas en el mundo entero.

En definitiva, si no se hubiera seguido un rígido proceso centralizador no habrían nacido los Estados modernos. Y así la centralización política y administrativa, forjó, antes que el nuestro, el moderno Estado francés y el Reino Unido de Gran Bretaña, por no hablar de Prusia, y asimismo virtuosos procesos de centralización, unificaron en ruta federal a los Estados Unidos y Alemania.

 

El proceso centralizador en Inglaterra y en el Reino Unido de Gran Bretaña

Es Inglaterra la que toma la delantera con Enrique VIII, que libera a la Monarquía inglesa de compartir con la Iglesia romana súbditos, rentas y territorio, poniendo por entero la Iglesia anglicana, que el monarca encabeza, al servicio de la Monarquía (Union Act de 1535 y 1542). Fundamental fue el apoderamiento de los cuantiosos bienes de los monasterios y conventos y su traspaso a la Corona, una desamortización, en 1536, que en España tendrá lugar a trancas y barrancas, con Mendizábal, a partir de 1833.

El 1 de mayo de 1707, se creó el Reino de Gran Bretaña por medio de la unión política acordada entre el Reino de Inglaterra (donde se encontraba Gales) y el Reino de Escocia. Este evento fue el resultado del Tratado de Unión firmado el 22 de julio de 1706 y ratificado por los parlamentos inglés y escocés para crear el Acta de Unión de 1707. Casi un siglo después, el Reino de Irlanda, bajo el dominio inglés desde 1691, se unió con el Reino de Gran Bretaña para formar el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda, según lo estipulado en el Acta de Unión de 1800. Aunque Inglaterra y Escocia fueron Estados separados antes de 1707, permanecieron en una unión personal desde 1603, cuando se llevó a cabo la Unión de las Coronas.

Ciertamente, no existió en el Reino Unido, como ocurrió en Francia a partir del siglo XVII, una burocracia estatal centralizada, lo que no tiene lugar hasta la creación del Civil Service, en 1865. Sin embargo, mediante el autogobierno o Self-Government, entendido en su sentido original, la monarquía se sirve de jueces de paz, prefectos de circunscripción, jefes locales y oficiales de la milicia, nombrados por el Rey, los cuales, en tanto dignidades locales, pertenecían en su mayoría a la nobleza rural y ejercían sus cargos como ocupación secundaria y gratuitamente o por una remuneración mínima. Una burocracia aristocrática al servicio de la Corona, no por ello menos jerarquizada y eficiente, y muy tardíamente sustituida por otra profesional que se instaura en 1865 con la creación del Civil Service, que ocupa los ministerios y los puestos clave de la inmensa administración colonial.

Apuntemos también que la extraordinaria potencia del centralismo inglés, después británico, ordinariamente silenciado, pero muy superior al nuestro y al francés, se debió y se debe al día de hoy, a la inexistencia de entes locales autónomos, similares a los municipios, provincias o departamentos franceses y provincias españolas. Los entes locales ingleses, parroquias, condados o burgos (parishes, county, borroughs) no obstante la elección democrática de sus órganos de gobierno, no ostentan una autonomía política análoga a la que se predica de los municipios españoles o franceses. Por el contrario, los entes locales en el Reino Unido están directamente sometidos a los ministerios de los que reciben las subvenciones condicionadas para el funcionamiento de específicos servicios públicos (Ring-fenced grants o specific grants). Dependencia económica de los entes locales, siempre en incremento, en la que, lógicamente, se justifican los poderes ministeriales de inspección y control sobre el funcionamiento técnico y económico de aquéllos y la eventual sanción de los titulares de sus órganos de gobierno que pueden llegar incluso a su destitución. Nada, pues, más lejos del municipalismo inglés que una pretendida autonomía frente al Estado. Frente a la insólita persistencia de un minimunicipalismo (36.000 municipios, aproximadamente, en Francia, y 8.100 en España), en el Reino Unido se han sucedido numerosas reformas legales en las demarcaciones y el número de municipios. Sobre esta cuestión disponemos de un importante estudio debido al profesor Velasco Caballero (Gobiernos locales en Estados federales y descentralizados: Alemania e Italia y Reino Unido, editado por la Generalidad de Cataluña, Instituto de Estudios Autonómicos, 2010).

 

El proceso centralizador en Francia

También el centralismo francés se anticipó al nuestro desde comienzos del siglo XVII de la mano del cardenal Richelieu, mientras en España fracasaban los intentos descentralizadores del Conde Duque de Olivares, expuestos en su famoso Memorial de 1624, en el que aconsejaba al Rey «desembarazarse de los fueros y privilegios territoriales y reconducir todo el reino a un gobierno unificado, sometido a las mismas leyes».

El proceso centralizador se hace evidente en el establecimiento de un ejército permanente. También mediante la creación de un sistema central de imposición y de recaudación de impuestos a cargo de funcionarios reales, muy perfeccionado a partir de la creación por Luis XIV de la Oficina para el Control General de las Finanzas, como organismo administrativo central para gestionar los ingresos procedentes de los impuestos, dominios y regalías.

El desmantelamiento, coronado con éxito, de la nobleza, llevado a cabo por Richelieu y Luis XIV, creó las condiciones para que en las provincias se implantara el sistema de administración por medio de funcionarios reales. Se trata, del despliegue territorial de la administración central en un Estado moderno a través de la división del territorio en intendencias a cargo de un funcionario real; el intendente, una fórmula que se intentará trasplantar en España en el siglo XVIII. Los intendentes ejercían su administración en las provincias o generalidades, generalidades asistidas por un secretario designado subdelegado general. Cada provincia o generalidad, se dividió en subdelegaciones (como las actuales subprefecturas) a la cabeza de las cuales estaba un subdelegado (especie de subprefecto) designado por el intendente. Cada delegación se dividía en distritos o cantones actuales que agrupaban varias parroquias.

Además, a partir de un sistema de órganos administrativos superiores se formó antes de la Revolución el modelo de la moderna organización ministerial formada por: le chancelier o ministro de justicia; le contrôleur général des finances; le secrétaire d’État aux Mfaires étrangeres; le secrétaire d’État a la Guerre; le secrétaire d’État a la Marine; le secrétaire d’État a la Maison du Roi.

Napoleón vigorizó de nuevo la Administración central, debilitada durante el período revolucionario, y organizó la administración y la burocracia civil según el modelo militar en una estructura jerárquica con competencias delimitadas y una clara línea de subordinación. Desde el ministro del Interior a través del prefecto en el departamento, pasando por el subprefecto en la circunscripción hasta el alcalde en los municipios, en aplicación del principio de jerarquía, se controla el conjunto de los entes públicos. Y a modo de Estado Mayor, para la elaboración de las leyes, la planificación, y el asesoramiento, creará el Consejo de Estado, donde también se alojará la justicia administrativa como en los cuarteles generales militares se insertaba la justicia militar. A Napoleón se debe asimismo la creación de una potente y eficaz burocracia civil, a imitación de los jerarquizados cuerpos de oficiales del Ejército y la Marina, sobresaliendo el cuerpo diplomático y los grandes cuerpos de ingenieros. Tal modelo de organización administrativa se convirtió en un paradigma, en el único referente de la excelencia administrativa del siglo XIX y, de ahí, su inexorable exportación a España, Bélgica e Italia.

 

El centralismo en la construcción del Estado español

Comparativamente con estos países, España aparece, aunque antes de Italia y de Alemania a través de una centralización federal, en el furgón de cola de los procesos de centralización, un retraso en la creación de una organización política y administrativa eficiente que explica en buena parte la decadencia de España en el contexto internacional a partir del siglo XVIII.

El Estado español como organización política moderna nace realmente de la mano del constitucionalismo en el siglo XIX, sin perjuicio de que la técnica sobre la que se construyó, el centralismo, hiciera su aparición de forma significativa en el siglo XVIII con la llegada de la monarquía borbónica. La nueva directriz organizativa, el centralismo, se hace ya evidente con Felipe V, con la extinción de anteriores consejos reales (Consejo de Aragón, Consejo de Italia) y la marginación del Consejo de Castilla ante la aparición de las secretarías, germen de los futuros ministerios, y el primer despliegue territorial mediante nuevas demarcaciones como las capitanías generales, a las que se atribuyen funciones judiciales y administrativas y las intendencias, un anticipo de la división provincial, para potenciar la posesión del territorio, antes ocupado plenamente por la Iglesia católica y su exhaustivo despliegue en parroquias y obispados. A subrayar que es durante la nueva Monarquía borbónica cuando surgen las primeras burocracias modernas, ingenieros, marinos y artilleros, y las fórmulas pioneras de la organización de servicios públicos de ámbito nacional, como los servicios de postas y correos, servicios culturales como las Reales Academias, planificación centralizada de las obras públicas, canales y carreteras, colonización interior …

Es la Constitución de Cádiz, no obstante su escasa vigencia formal y de sus múltiples detractores, la que aporta los cimientos y paredes maestras, del moderno Estado español, centralista y afrancesado hasta los tuétanos. Dicho en términos edificatorios, la Constitución de Cádiz es el plan de urbanismo o la hoja de ruta de la construcción del Estado español. Ahí está todo lo fundamental que respetarán todas las constituciones posteriores, hasta el punto que del constitucionalismo español del siglo XlX podría decirse que sus cinco constituciones se resumen en una sola: la Constitución de Cádiz más dos aportaciones de la Constitución de 1869: la libertad de cultos y el poder judicial sobre la base de una carrera de funcionarios judiciales.

En la Constitución de Cádiz, insistimos, está todo lo fundamental que habría de perdurar: un único poder legislativo, obediente al principio de igualdad de códigos y legislación para todos los españoles; un poder judicial moderno desplegado jerárquicamente sobre todo el territorio Gueces letrados, tribunales provinciales y regionales y Tribunal Supremo); un ejército nacional, amén de la milicia nacional, como en Francia; un diseño acabado de organización de lo que es un servicio público moderno, a propósito del sistema de enseñanza; y, sobre todo, el despliegue territorial del poder ejecutivo a través de municipios y provincias que ocupan hasta el último metro cuadrado del territorio nacional, antes sólo poblado y ocupado en su totalidad por parroquias y obispados de la Iglesia católica.

La Constitución de Cádiz diseña la primera administración central (art. 122) con los ministerios, que denomina secretarías: el Secretario del Despacho del Estado, el Secretario del Despacho de la Gobernación del Reino para la Península e islas adyacentes, el Secretario del Despacho de la Gobernación del Reino para Ultramar, el Secretario del Despacho de Gracia y Justicia, el Secretario del Despacho de Hacienda, el Secretario del Despacho de Guerra, el Secretario del Despacho de Marina.

Y la apuesta más centralista: la consideración de los municipios y ayuntamientos, provincias y diputaciones, no obstante el carácter electivo de sus órganos de gobierno, como demarcaciones y órganos del Estado y a él jerárquicamente subordinados. Así resulta que los constituyentes gaditanos, mientras se enfrentaban heroicamente al invasor napoleónico, plagiaban sin pudor alguno su modelo de Estado y el principio más sagrado para el entonces triunfante bonapartismo: la centralización política y administrativa.

Sin embargo, en la Constitución de Cádiz no está una de las piezas esenciales de los Estados modernos: los funcionarios públicos, una burocracia permanente, que, con la excepción de la militar y la judicial, los constituyentes gaditanos, llevados de un cierto fanatismo liberal, rechazaron en favor de spoil system. Para ellos los empleados públicos no debían ser otra cosa que unos dependientes de los políticos a los que era posible contratar o despedir de la misma manera que, conforme al Derecho civil de entonces, los amos podían contratar y despedir libremente a sus criados. El fundamento de este rechazo era muy simple: si el ministro ha de ser responsable de su gestión ministerial debe servirse únicamente de empleados de su confianza.

Las constituciones posteriores, guiadas siempre por el centralismo más consecuente, completarán o ajustaran el diseño gaditano ante nuevas e insoslayables exigencias. Así, la Constitución de 1837 introduce la base para el desarrollo de una moderna burocracia pública imponiendo el principio de mérito y capacidad para el acceso a los empleos públicos, ausente en la Constitución de Cádiz, y que se toma del artículo 6 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. La de 1845, aborda el tema fundamental de las relaciones entre el poder ejecutivo y el judicial, un verso suelto en la Constitución gaditana. Así, en acta adicional, prevé un Consejo de Estado que, repudiando el modelo gaditano, responde al napoleónico francés, atribuyéndole la Jurisdicción contencioso-administrativa. Consejo de Estado que asimismo es pieza esencial del sistema de resolución de conflictos de la administración con los jueces y tribunales y de la «garantía administrativa», un invento napoleónico, a tenor del cual las acciones civiles y penales contra los políticos y funcionarios se condicionan a una previa autorización del Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado; todo lo cual ya estaba presente en la Constitución de Bayona. Puede por ello decirse que en 1845 se matrimonian la Constitución de Bayona y la de Cádiz.

Cinco años antes, los mismos moderados, autores de la Constitución de 1845, con la aprobación de la Ley de Ayuntamientos de 1840, habían ganado la decisiva batalla de someterlos a un control riguroso del Estado, reafirmando la consideración del municipio, ya presente en los gaditanos, especialmente el alcalde, como órgano de aquél. Ni más ni menos que un retorno y reafirmación de lo enfáticamente declarado por el Conde de Toreno y Agustín de Argüelles en Cádiz de que los municipios no son ni deben ser otra cosa que órganos estatales, pues así se evitarían las nefandas consecuencias federalistas. ¡Hasta tal punto los doceañistas, y después los moderados, eran consecuentes con su ideología centralizadora! Y no olvidemos, en fin, la potenciación centralista que supuso el despliegue hasta el último rincón del territorio de la Guardia Civil, creada por los moderados a imitación de la Gendarmería francesa.

Destaca en el proceso unificador la importancia del Concordato celebrado con la Santa Sede de 1851. Sobre él se va a producir no sólo una modernización a través de una reforma administrativa de la propia Iglesia española, sino, además, su estatalización. En otras palabras, su conversión en un servicio público religioso, excluyente de otras religiones, a cargo de un clero nacional, con un sistema de selección, ascensos y retribuciones de los sacerdotes similar al de los funcionarios del Estado. Con ello, sin duda, el carlismo perdió su principal aliado frente al Estado liberal.

A los moderados, unionistas y liberales del sexenio, se debe el progreso indudable de poblar el Estado de servicios públicos modernos y de una burocracia a su servicio, algo en lo que no hubo confrontación significativa sino suma concordancia entre las distintas familias liberales. Así aparece un moderno sistema de enseñanza en tres niveles, maestros estatales, institutos de enseñanza media, universidades, magistralmente descritos en el plan Pidal y la ley de Claudio Moyano (1857); la beneficencia pública, carreteras y ferrocarriles, administraciones especiales para servicio de los bienes públicos, agua, minas, montes, orden público, educación, servicios públicos culturales (archivos, bibliotecas, museos) orden público y seguridad, con la creación de la Guardia Civil, seguridad jurídica preventiva (notarías y registros de la propiedad), un ejército y una marina nacional a través de las academias militares, etcétera, etcétera.

Subrayo que la técnica de la instauración de una nueva función o servicio público, consistió en el simultáneo alumbramiento del diseño normativo de éstos y de la creación a su servicio de un cuerpo jerarquizado de funcionarios con una preparación ad hoc mediante una oposición o de ésta, seguida de una formación complementaria, en una escuela o academia.

La aportación de la Revolución de 1868 y la Constitución de 1869 es fundamental en dos aspectos. Por una parte crea un poder judicial moderno mediante una carrera judicial profesionalizada, ya que la propia Constitución exige que los jueces sean nombrados por oposición, el mejor remedio contra la politización de la justicia. Después vendrá el diseño inicial de la carrera judicial en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870, obra de Montero Ríos. Mérito también de Montero, es la creación del Registro y el matrimonio civil, servicios públicos esenciales antes a cargo exclusivo de la Iglesia.

 

El primer fracaso de la descentralización política

El federalismo de la Primera República

Cuando llega el convulso periodo de la Primera República, tras el asesinato del presidente del Gobierno, el general Prim y la abdicación posterior del rey Amadeo de Saboya, el Estado moderno español ya está configurado como un Estado a imagen y semejanza del Estado centralista francés. Sin embargo, los protagonistas políticos de entonces, los republicanos federales, no sólo pretenden sustituir la monarquía por una república sino, además, por una república federal y a tal efecto se elabora un proyecto de Constitución en 1873. Una corrección absoluta y total del Estado centralista que ya estaba funcionando y que se hace en un momento político especialmente grave: el surgimiento de la Tercera Guerra Carlista (1872-1876) Y, simultáneamente, el grotesco ysangriento espectáculo creado por el fanatismo federal que llevó al Estado y a España a la situación más caótica y dramática de toda su historia. La que ahora vivimos es grano de anís comparada con aquella.

Recordemos que el gobierno republicano de entonces, presidido por Pi y Maragall, tuvo que afrontar, además de la Tercera Guerra Carlista en las Provincias Vascas y Navarra, la proclamación del Estado Catalán en Barcelona, los días 5 y 7 de marzo de1873 y la Rebelión cantonal. Y es que los focos federales del país no estallaron en forma de regiones o Estados autónomos, como preveía el proyecto de Constitución Federal de 1873, sino en una constelación de cantones que se proclamaron soberanos e independientes: Málaga, Alcoy, Cartagena, Sevilla, Cádiz, Almansa,Torrevieja, Castellón, Salamanca, Bailén, Andújar, Tarifa y Algeciras.Los hubo incluso tan pequeños como el pueblo manchego de Camuñas y el murciano de Jumilla, que proclamó un manifiesto que se haría famoso:

La nación jumillana desea vivir en paz con todas las naciones vecinas y, sobre todo, con la nación murciana, su vecina pero si la nación murciana, su vecina, se atreve a desconocer su autonomía y a traspasar sus fronteras, Jumilla se defenderá, como los héroes del Dos de Mayo, y triunfará en la demanda.

Lo peor de todo fue el “viva Cartagena”. La primera hazaña de los cantonales cartageneros fue apoderarse del castillo de San Julián y amotinar a la marinería de la Armada. Con la flota en su poder sembraron el terror en la costa mediterránea próxima, hasta el punto de que el gobierno republicano federal de Madrid la declaró pirata y buena presa. El cantón de Cartagena acuñó moneda propia, el duro cantonal, y resistió seis meses de guerra de independencia.Dos fragatas cantonales, la Almansa y la Victoria, salieron de Cartagena “hacia una potencia extranjera”(es decir, a Almería), para recaudar fondos. Al negarse la ciudad a pagar, Almería fue bombardeada y tomada por los cantonalistas, quienes se cobraron ellos mismos el tributo. A continuación, repitieron hazaña en Alicante y, de vuelta a Cartagena, fueron apresadas como piratas por las fragatas acorazadas, una británica (HMS Swiftsure) y otra alemana (SMS Friedrich Karl).

Al gobierno central de la república federal las cosas tampoco le fueron bien. Cuentan las crónicas de la época que, en una reunión del Consejo de Ministros, celebrada el 9 de junio de 1873, bajo la presidencia del catalán Estanislao Figueras, después de numerosas discusiones sin llegar a ningún acuerdo para superar la crisis institucional que atravesaba el país y que le había llevado a sufrir varias crisis de gobierno y numerosos intentos de golpe de Estado en menos de cinco meses, al parecer, Figueras había agotado su paciencia y, en un momento de la sesión, el presidente exclamó“Señores, voy a serles franco: estoy hasta los cojones de todos nosotros”.Acto seguido, abandonó la sala, fue a su casa, hizo las maletas y cogió el primer tren para Francia. Una vez superado el estupor de que el máximo responsable del país hubiese huido sin importarle lo que dejaba atrás, Francisco Pi y Maragall fue nombrado presidente de la República Española.

De ambas guerras civiles, la carlista y la cantonal, salimos a la vez, por el pronunciamiento del general Martínez Campos en Sagunto, proclamando como Rey de España a Alfonso XII y por la disolución de las Cortes por el general Pavía, así como por la aprobación posterior de la Constitución de 1876, que restableció el modelo de Estado centralista anterior. De forma que la Constitución de 1876 es, tanto restauradora de la Monarquía, como confirmadora del armazón administrativo y judicial que venía construyéndose desde Cádiz en aplicación del más riguroso y afrancesado centralismo.

 

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José Ramón Parada Vázquez, jurista de reconocido prestigio que ha publicado innumerables obras de referencia, fue Colegial de Santa Cruz en Valladolid, ha sido catedrático de Derecho Administrativo de las Universidades de La Laguna, Valencia, Barcelona, Complutense de Madrid y Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED). Es doctor Honoris Causa por la Universidad Carlos III de Madrid. Perteneció a los Cuerpos de Administradores Civiles Superiores del Estado y Jurídico de la Defensa y es abogado del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid. En la actualidad es Colaborador Honorífico del Departamento de Derecho Administrativo de la UNED.

 

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El fracaso de la descentralización política Reforma del Estado y reformas administrativas – Parte II

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