HISTORIA DEL SISTEMA ELÉCTRICO ESPAÑOL. (PARTE II)

 

HISTORIA DE LA REGULACIÓN DEL SECTOR ELÉCTRICO EN ESPAÑA

CONFIGURACIÓN HISTORICA DEL SECTOR ELÉCTRICO ESPAÑOL

 

Por Jesús Díaz Formoso

 

El análisis histórico del nacimiento del Sector Eléctrico, su creciente importancia y la necesidad de intervención administrativa, que se iría intensificando en las actividades económicas relacionadas con la energía eléctrica, nos permitirá una mayor comprensión de la configuración actual del sector para hacer un diagnóstico/pronóstico del presente y del futuro inmediato.

Vamos a seguir fundamentalmente la magnífica exposición de D. Jesús Trillo-Figueroa y D. Francisco López-Jurado, efectuada en “La regulación del sector eléctrico”, Madrid 1996.

Partiendo del “Principio de Libertad de Industria” recogido por las Cortes de Cádiz (Decreto de 8 de Junio de 1813), se limita el ejercicio de industria sólo por la sujeción a las reglas de policía adoptadas para la salubridad pública. Pese a este principio, que excluía la necesidad de obtener licencia ni permiso alguno para el establecimiento de fábricas o artefactos, pronto van a surgir limitaciones (en base a títulos de intervención administrativa variados) para el desarrollo del sector eléctrico, que fundamentarán la posterior declaración del suministro de electricidad como servicio público, efectuada por el Real Decreto-Ley de 12 de Abril de 1924.

En ese primer momento, podemos enumerar las técnicas jurídicas utilizadas para justificar la intervención del legislador y de la Administración en el sector eléctrico:

1.- La seguridad de las personas y bienes.

2.- Necesidad de imponer servidumbres forzosas de paso de líneas eléctricas sobre inmuebles ajenos.

3.- Verificación de contadores para proteger a los usuarios.

4.- Uso de terrenos de dominio público para el tendido de redes eléctricas, junto al mantenimiento del orden público. Este punto implica unas potestades importantes relativas a la obligación de suministrar, la igualdad de los usuarios, el control sobre las tarifas y las condiciones en que se presta el servicio, etc.

5.- El carácter de dominio público de las aguas de los ríos exige concesión para su aprovechamiento hidroeléctrico.

6.- El hecho de que la competencia sobre el suministro de energía para el alumbrado público sea municipal da a esta administración un papel importante, al menos inicialmente.

7.- Otros títulos de carácter contractual, como el contrato para suministro de alumbrado público de una población.

En especial, el carácter de dominio público de las vías por las que, generalmente, deben discurrir las redes eléctricas fundamenta que la actividad desarrollada sobre terrenos de dominio público se vea atraída hacia el concepto de servicio público (que en esos momentos carecía de una definición sustantiva), por medio de la caracterización como “obra pública” de la canalización y tendido eléctrico. La necesidad de utilizar la vía pública más intensamente de lo que es un uso general y común, permitirá a la Administración consolidar potestades de intervención sobre una actividad en principio libre e incondicionada.

 

CONCESIONES PARA EL SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD (Concesión de dominio y Concesión de servicio).

La progresiva intervención administrativa en el sector eléctrico suponía la necesidad de una habilitación administrativa para actuar.

La Concesión supone ceder al particular una esfera de actuación originariamente administrativa y en lo relativo a la electricidad esa esfera no estaba en esos momentos precisada.

En las Concesiones de Dominio el interés público es indirecto, referido a la generalidad de los ciudadanos. Sin embargo, en las Concesiones de Servicio la eficacia es externa, frente al público, a cada usuario singularmente.

A la Concesión de Servicio Público para el suministro de electricidad se llega a través de los contratos para Alumbrado de las Poblaciones, en los que se recoge la Concesión de canalizar la vía pública para el suministro a los particulares, junto a la desnaturalización de la Concesión de Dominio Público. Sin embargo, la ausencia del elemento subjetivo (esfera de actuación originariamente administrativa) hace que no se pueda identificar estrictamente la habilitación para suministrar electricidad con la Concesión de Servicio Público.

Inicialmente, el Servicio Público se definió como la actividad de interés general que la administración toma a su cargo. Es un concepto extensivo: toda la actividad administrativa constituye un servicio público y sólo la actividad administrativa puede constituir servicio público.

Sin embargo, al constatarse que la Administración puede desarrollar actividades cuya realización no conlleva la satisfacción del interés general y que personas privadas pueden llevar a cabo actividades consideradas como servicio público, se restringirá el concepto inicial.

Por otra parte, también existen actividades económicas de trascendencia pública que requieren una prestación ininterrumpida, universal y a precios razonables que justifican una especial intervención de la Administración.

En palabras de Villar Palasí: “Calificar de servicio público una actividad implica la potestad administrativa para la dirección de la misma, para el mantenimiento de la continuidad en la prestación, para el manejo de las tarifas, la modalización del servicio, el mantenimiento del principio de igualdad de los usuarios y su mutabilidad“. A estos elementos (objetivos) se debe añadir el subjetivo de la asunción de la titularidad de la actividad por parte del Estado, sin perjuicio de que la gestión pueda ser encomendada a los particulares, como Concesionarios. Sin embargo, la falta de un concepto claro de Servicio Público en esos momentos, impone la relativización del significado de las declaraciones formales de diferentes actividades como Servicio Público.

En este período inicial, Servicio Público equivaldría a interés público, a uso general, a servicios o atribuciones de los distintos ramos de la Administración pública.

 

EL ALUMBRADO PÚBLICO.

La Administración Municipal será la primera en intervenir la, en principio, libre actividad industrial y ello en base a la exclusividad de su competencia respecto a la prestación del servicio de alumbrado y en base a su dominio sobre las vías públicas, tanto para todo lo relativo al alumbrado como para otras actividades desarrolladas en ellas (Leyes Municipales de 1870 y 1877).

En el momento en que comienza la explotación industrial de la electricidad (la primera empresa eléctrica del país -Sociedad Española de Electricidad- no se constituye hasta 1881), el alumbrado de las poblaciones dependía del gas. Al imponerse el alumbrado eléctrico, los Ayuntamientos regularon ciertos aspectos del alumbrado público y del suministro eléctrico a particulares mediante las concesiones del servicio de alumbrado público y mediante Ordenanzas Municipales relativas a la utilización de la vía pública. La intervención en el suministro a particulares es indirecta, consecuencia de la intervención principal sobre el alumbrado público y se basaba en dos títulos; a saber, la Policía Industrial (en orden al establecimiento de “fábricas de electricidad”) y el carácter de Dominio Público de las vías urbanas a través de las cuales se debía realizar tendido -aéreo o subterráneo- eléctrico.

 

La “querella del gas y la electricidad”.

Así se denominaron los litigios ocasionados por la “cláusula de exclusiva”, frecuente en los contratos de alumbrado, consistente en el privilegio exclusivo para canalizar la vía pública otorgado al contratista.

Dicho privilegio era ilegal, pues establecía monopolios, en contra de la “libertad de industria”. Los Tribunales apreciaron tal ilegalidad, posibilitando el desarrollo de la técnica y la implantación del nuevo alumbrado eléctrico (además entendían esas “exclusivas” referidas al gas, no extensivas a la electricidad).

Sin embargo, van a resurgir las “Cláusulas de Exclusiva” al amparo de la invocación a la seguridad, a la prohibición de ir contra actos propios, de la fuerza de los contratos para obligar a las partes a su cumplimiento o a la policía urbana. Mediante su configuración como discrecional (con el significado de no fiscalizable por los Tribunales que en aquel momento histórico tenía la discrecionalidad administrativa) las autorizaciones para el tendido de cables hacen resurgir las “cláusulas de exclusiva” para impedir que distintas empresas eléctricas puedan tener sus líneas superpuestas.

 

EL VACIAMIENTO DE LA COMPETENCIA MUNICIPAL.

La creciente importancia de la energía eléctrica dará lugar a un paulatino incremento del intervencionismo estatal en todo lo relacionado con ella, amparándose en una serie de normas específicas. Ello supondrá la pérdida de importancia de la intervención municipal en cuanto al “suministro a particulares”. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de Junio de 1920 establece que las atribuciones que pudieran corresponder a los Ayuntamientos en cuanto a alumbrado han quedado limitadas, por lo que se refiere a la concesión de instalaciones de energía eléctrica al interior de las poblaciones, a consecuencia de la atribución a la Administración Estatal de la facultad de otorgar servidumbre forzosa de paso de corriente eléctrica, conforme a la Ley de 23 de Marzo de 1900 y su Reglamento de 7 de Octubre de 1904.

Se va a producir una pugna Estado-Municipio, en la cual el Municipio mantendrá sólo la concesión de servidumbres de paso de electricidad en el interior de las poblaciones y el poder de condicionar las autorizaciones de instalación eléctrica. En especial, su competencia se mantiene en orden a la determinación del carácter -subterráneo o aéreo- del tendido eléctrico.

La inicial intervención de la Administración Municipal en el ámbito del suministro de energía eléctrica (fundamentalmente encarnada en los contratos de alumbrado) se verá, pues, progresivamente limitada mediante la promulgación de diversa normativa estatal relativa a las actividades relacionadas con la electricidad, que atribuirá competencias a órganos estatales, de manera gradual, regulando sectores puntuales que paulatinamente fueron vaciando la competencia genérica municipal.

Además, se vuelve a imponer la tesis según la cual la competencia municipal sobre alumbrado público no incluye atribuciones relativas al suministro de electricidad en general.

Quizá será la realidad de la creciente importancia del sector eléctrico para la economía nacional, así como la superación del marco local por parte de las empresas suministradoras, junto a la exigencia de continuidad en el suministro, la paulatina interconexión del tendido eléctrico y las cuantiosas inversiones económicas, lo que determina la atribución de competencias a instancias centrales, estatales.

El Real Decreto-ley de 12 de Abril de 1924, que declara formalmente Servicio Público el suministro de agua, gas y electricidad, atribuye al Gobierno la reglamentación de estos servicios y el Reglamento de verificaciones eléctricas y regularidad en el suministro de fluido eléctrico, de 5 de Diciembre de 1933, suprime toda referencia a la intervención Municipal en la reglamentación del servicio público del suministro de energía eléctrica.

 

DE LA SERVIDUMBRE DE PASO A LA AUTORIZACIÓN DE INSTALACIONES.

La Ley de 23 de Marzo de 1900, sobre Servidumbre forzosa de paso de corriente eléctrica, va a permitir gravar inmuebles ajenos con esta servidumbre para la instalación de líneas, aéreas o subterráneas, de conducción de energía eléctrica, así como para la conservación constante de las mismas, previa la correspondiente indemnización. Su otorgamiento es competencia de instancias estatales, centrales (Ministro de Fomento) o descentralizadas (Gobernador de la Provincia). En el interior de las poblaciones la servidumbre está sujeta a las Ordenanzas generales y locales.

Las normas de desarrollo de esta Ley superan el ámbito de la servidumbre para establecer una regulación general de las Autorizaciones industriales de cualesquiera instalaciones eléctricas. Son especialmente importantes los Reglamentos de 1904 y de 1919, que lo sustituye. Mediante ellos, la Administración no sólo sienta las bases de la intervención en el transporte de electricidad mediante la técnica autorizatoria, sino que también fija las reglas a que habrán de sujetarse todas las instalaciones eléctricas: centrales de generación, líneas de transporte y redes de distribución.

El Reglamento de 1904 establece la distinción entre la Concesión de servidumbre de paso sobre fundo ajeno, que requiere declaración de utilidad pública y su hecho antecedente, la Autorización de instalaciones eléctricas, para la comprobación de la conformidad de las mismas a las disposiciones sobre seguridad e instalaciones.

El Reglamento de 1919 añade la necesidad de informe de Verificador de contadores oficial para la autorización de instalaciones eléctricas. La normativa sobre Verificaciones de contadores, iniciada por el Real Decreto de 26 de Abril de 1901, desemboca en una normativa sobre Tarifas y Regularidad en el suministro, el Reglamento de Verificaciones eléctricas y de regularidad en el suministro de energía, de 5 de Diciembre de 1933, y en su sucesor de 1954 (que continuó vigente transitoriamente, en tanto no se desarrolló la LOSEN -Ley 40/1994).

La Ley 10/1966, de 18 de Marzo, de expropiación forzosa y sanciones en materia de instalaciones eléctricas y sus Reglamentos de 20 de Octubre de 1966 ambos, los Decretos 2617/1966 (expropiación forzosa y sanciones) y 2619/1966 (autorización de instalaciones eléctricas), contienen la regulación actual de esta materia, aunque están derogados por la Disposición Derogatoria de la Ley 40/1994, de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional, pero en tanto no fueron desarrollados sus preceptos relativos a esta materia, se continuarían aplicando la Ley 10/1966 y sus Reglamentos en cuanto no se opusieren a la citada Ley 40/1994.

 

LA OBLIGACIÓN DE SUMINISTRO (continuidad y regularidad).

La satisfacción de una necesidad pública que requiere una prestación ininterrumpida, unida al mantenimiento del Orden Público, fundamentan la obligación de llevar a cabo el suministro de forma continuada y regular. Será, no obstante, la normativa dictada en desarrollo de las Leyes de Subsistencias (en la época de la Primera Guerra Mundial), la que generalice la exigencia de continuidad y regularidad en el suministro.

La obligación de mantener la continuidad del suministro para el Alumbrado de Poblaciones, aún mediando incumplimiento por parte del Ayuntamiento (falta de pago), se basaba en la idea de interés público y de mantenimiento del orden público. Las “Instrucciones para la contratación de servicios municipales” imponían ciertas reglas a la interrupción del suministro. Las “Instrucciones para el servicio de verificación de contadores” prohibían el corte del suministro a particulares mientras se encuentre pendiente reclamación por irregularidades del contador, o una vez resuelta, si el consumidor se encontraba al corriente en el pago de sus recibos (en similares términos se pronuncia la legislación posterior).

Pero, decíamos, la normativa de Subsistencias (1915-1916) y sus desarrollos Reglamentarios será la que abra el camino de la obligación de suministrar, más allá de los dos supuestos vistos. Con esta normativa se produce un cambio en el punto de vista de la actividad administrativa: la Administración va a contemplar la situación económica en su totalidad y al producirse un desequilibrio actuará como fuerza correctora del mercado, más allá de la actuación anterior, como garante del abastecimiento de los productos escasos.

El mantenimiento del orden público funcionará como justificante de la obligación de suministro, independientemente de la existencia o no de utilización del dominio público para el tendido de líneas u otro tipo de habilitación administrativa.

Será la Real Orden de 14 de Agosto de 1920, que desarrolla la Ley de Subsistencias de 1916, la que formule la obligación de suministro, la igualdad en el suministro y la continuidad en el mismo, con dos condiciones: que el cliente esté al corriente en el pago y que la empresa tenga medios técnicos para efectuar el suministro. La vigencia de esta Real Orden no finaliza con la aprobación del Real Decreto-ley de 12 de Abril de 1924, que declara servicio público el suministro por parte de las empresas de distribución, pues pese al carácter temporal de la normativa de subsistencias, el Real Decreto-ley citado recibe esta normativa, integrándola en su seno, con independencia a las vicisitudes que posteriormente sufra.

Es el Real Decreto de 23 de Diciembre de 1923 el primero que trata de forma sistemática y completa la regularidad en el suministro. Adopta medidas para garantizar a los abonados de las empresas eléctricas las características necesarias para el buen funcionamiento técnico y económico de sus instalaciones. Esta norma se impone a los contratos celebrados entre empresas de suministro eléctrico y consumidores, sin acudir al uso del dominio público ni a la servidumbre forzosa y ni siquiera al orden público.

Todo esto nos demuestra cómo, ya antes de 1924, existen datos que apuntan hacia una creciente regulación administrativa de la actividad de suministro de energía eléctrica, concretamente en cuanto a continuidad y regularidad del suministro.

El Real Decreto-ley de 12 de Abril de 1924 establece una serie de obligaciones de las empresas de distribución, aunque sin suponer una novedad significativa. Incluso vuelve a basarse en títulos procedentes de la utilización del dominio público para justificar la intervención administrativa.

El Tribunal Supremo (Sentencia de 31 de Octubre de 1930), aplicará la obligación de suministrar en el sentido de obligación de formalizar los contratos conforme a los precios fijados en las Tarifas aprobadas.

Fue el Reglamento de Verificaciones eléctricas y regularidad en el suministro de energía, de 5 de Diciembre de 1933, siguiendo el camino abierto por el Reglamento Provisional de 19 de Marzo de 1931, el que reguló de manera conjunta y sistemática la obligación de suministro, la regularidad y la continuidad en su prestación. Entre otros aspectos añade, respecto a la obligación de las empresas distribuidoras en orden a efectuar el suministro a todo peticionario en tanto tengan medios técnicos para ello, que si comprobada por la Jefatura de Industria la falta de fundamento técnico de la negativa y desatendida la orden de enganche, cabe ejecutar la obra a expensas de la empresa.

Pero existe otro instrumento de control de las negativas a suministrar alegando carencia de medios técnicos: la prohibición de admitir ningún nuevo abonado, con la salvedad de que la dificultad radique en la situación del suministro con relación a la red o en la importancia del mismo.

El Texto Unificado del Reglamento de verificaciones y regularidad (Decreto de 12 de Marzo de 1954), mantiene en lo sustancial lo establecido por el Reglamento de 1933 e impone la obligación (art. 87), a cargo de las entidades distribuidoras que tengan establecidas redes en alta o baja tensión, de efectuar las ampliaciones necesarias para atender las exigencias del mercado eléctrico en las zonas que estén servidas por dichas entidades.

 

DEL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD A LA TARIFA ELÉCTRICA.

A principios de Siglo no existía un concepto preciso de “tarifa”, como tampoco lo era el de “servicio público”. Se concebía como la relación económica o de precios correspondiente a las prestaciones en dinero que debía abonar quien solicite la prestación individual de un servicio.

Hoy en día se define como el precio del servicio público fijado por el titular del mismo en virtud de su potestad tarifaria. El titular ha de ser una administración pública, que adquiere dicha titularidad en virtud de la previa declaración, hecha por Ley, de servicio público.

Sin embargo, en la etapa que ahora estudiamos, son las compañías eléctricas las que fijan en el contrato de suministro el precio que los abonados deben satisfacer por la electricidad que consumen. La Administración, de manera gradual, irá interviniendo en la fijación de esos precios valiéndose, no de la declaración formal de servicio público y consiguiente atribución de la titularidad del mismo (ni siquiera cuando ésta se produce), sino de una “pluralidad de títulos”, conforme a los cuales intervendrá autorizando las tarifas mismas, su elevación o fijando en algunos casos unas tarifas tope.

En palabras de J. SALAS, (“Régimen jurídico administrativo de la energía eléctrica”, Bolonia 1977) “en todos aquellos casos en que la energía producida o transportada se destinaba al consumo por particulares, la administración -estatal o local, según los casos- se reservaba la facultad de aprobar o modificar las tarifas correspondientes. Éstas figuraban, normalmente, en las concesiones hidroeléctricas, en las concesiones del servicio de alumbrado público con autorización de suministro a particulares y en las autorizaciones de líneas de transporte de energía, cuya instalación se declaraba de utilidad pública a efectos de la imposición de la correspondiente servidumbre de paso. De una u otra manera, la potestad tarifaria se reconducía a la titularidad demanial, o a la potestad expropiatoria. He aquí porqué antes de que apareciera formalmente el título de servicio público, la Administración tenía atribuida la potestad de aprobar y modificar las tarifas aplicables a los consumidores de electricidad“.

Las concesiones hidroeléctricas permitían fijar, como pacto contractual, determinaciones sobre el precio a aplicar. Será al regular los “aprovechamientos integrales de cuencas” cuando se establecerán previsiones sobre tarifas, con fundamento en el título demanial (dominio público).

Los Reglamentos de instalaciones eléctricas y servidumbre forzosa de paso, de 7 de Octubre de 1904 y de 27 de Marzo de 1919, contienen algunas referencias a las tarifas, al igual que la Ley de obras públicas de 13 de Abril de 1877. Sin embargo, no existe todavía una potestad tarifaria ligada a la actividad económica relacionada con la electricidad, sino que la intervención se basaba en la concesión de ocupación de dominio público. La concesión se concebía como un sistema de ocupación de dominio público sobre el cual se conecta la técnica de retribución al concesionario por la explotación ulterior mediante el sistema de tarifas.

De existir una potestad tarifaria con anterioridad a 1920, ésta se fundaba en la titularidad demanial de la administración sobre vías públicas o sobre ríos, o en la necesidad de beneficiarse de la servidumbre forzosa de paso para el tendido de líneas eléctricas. Esto es importante, pues muestra que es posible hablar de una potestad tarifaria desgajada de la calificación de servicio público: tarifas y asunción de titularidad de la actividad por parte de la Administración se separan; la existencia de una potestad tarifaria no implica necesariamente que la Administración haya asumido la titularidad de una determinada actividad.

Hasta la aprobación de las Leyes de Subsistencias de 1915 y sobre todo de 1916, en cuyo desarrollo se dictó la Real Orden de 14 de Agosto de 1920, la tarifa no es más que un elemento contractualizado, pactado. En ese momento histórico, el suministro de electricidad es una actividad privada reglamentada, no un servicio público.

  1. ARIÑO,(“Las tarifas de los servicios públicos”, Sevilla 1976) respecto a la situación anterior a 1920, hace las siguientes afirmaciones: “La producción y suministro de energía sigue siendo una actividad esencialmente libre sobre la que pesan, ciertamente, determinadas cargas (policía de seguridad, inspecciones, declaración de tarifas y una autorización reglamentada, etc.) y beneficios (declaración de utilidad pública que le otorga servidumbre forzosa de paso, ocupación de zonas de dominio público, etc.). Que estamos aquí ante una pura actividad policial se desprende del artículo 4 del Decreto de 27 de Marzo de 1919, cuyo tenor literal era el siguiente: “No necesitarán autorización administrativa las líneas e instalaciones anexas de uso particular que sólo graven la propiedad del que las quiera establecer o cuyos dueños le hubieran autorizado debidamente”. Este planteamiento es impensable en una actividad de servicio público.

Como decíamos, será la guerra mundial, con el encarecimiento de los precios de los productos de primera necesidad y la normativa “de subsistencias” dictada entonces, la que fundamentará una intervención del Estado en los mercados de distintos productos. Esta legislación trata de superar el carácter exclusivamente contractual reconocido hasta entonces a la potestad tarifaria.

En desarrollo de la legislación de subsistencias de 1916, se dictará la Real Orden de 14 de Agosto de 1920, que pese a su provisionalidad, fue largamente aplicada al reenviar a ella el Real Decreto-Ley de 12 de Abril de 1924, que como veremos, contiene la Declaración formal de servicio público. Esta Real Orden atribuye un cierto poder tarifario a la Administración, en el que el carácter público de la actividad va pesando más que el título demanial. Implanta en el ámbito de la electricidad lo que se ha denominado el doble principio en que se basa hoy el régimen de tarifas: principio de cobertura suficiente y principio de beneficio controlado. Su artículo 1 establece la obligación de suministro y se refiere a toda empresa de producción o distribución de electricidad que haya exigido concesión o autorización administrativa del Estado, Provincias o Municipios (aprovechamientos hidráulicos, servidumbre forzosa o autorización de instalaciones) o que haga uso para el tendido de sus líneas de vías o terrenos de dominio público. La Real Orden faculta a la administración para controlar las tarifas, somete a autorización su elevación y unifica la regulación de tarifas eléctricas. La autoridad de control es la Administración Central, la cual puede condicionar la autorización para elevar las tarifas a la mejora de la calidad del suministro o incluso al aumento de potencia instalada para atender a nuevos abonados.

Todo esto nos permite afirmar, con Trillo-Figueroa y López-Jurado, “la existencia de una potestad tarifaria en manos de la Administración que se configura como tal poco antes de la declaración formal del suministro de electricidad como servicio público y, por tanto, sin asunción por la Administración de la titularidad de la actividad”.

El Real Decreto-Ley de 12 de Abril de 1924 contiene una regulación detallada del régimen tarifario de los suministros de agua, gas y electricidad. Introduce como novedad la atribución de competencia a los Ayuntamientos para autorizar las tarifas de las empresas de suministros que sólo afecten a su término municipal, adaptando las previsiones del recién aprobado “Estatuto Municipal” al campo de los suministros, que dicho Estatuto considera servicios públicos de competencia municipal.

Esto reafirma el carácter instrumental de la Declaración de Servicio Público del Suministro de Agua, Gas y Electricidad. El R.D.Ley de 1924 reitera lo que ya estaba previsto en disposiciones anteriores, uniendo a ello la Declaración de Servicio Público con la que se refuerzan las imposiciones de las normas previas. No contiene un concepto preciso de Servicio Público (pues estaba aún en formación). Tampoco supone transferencia alguna de titularidad a la Administración. En palabras de J.SALAS, “Las cosas quedaban como estaban: ni la Administración asumía formalmente la titularidad de la actividad, ni las empresas privadas dejaban de realizarla. Lo que realmente le interesaba a la Administración no era hacerse con la titularidad del servicio, sino ejercer un mayor control sobre el mismo y éste se conseguía con la puesta en práctica de disposiciones concretas“…”se trata, sobre todo, de formalizar una intervención administrativa de cierta intensidad, que ya venía realizándose desde hacía una serie de años“.

En este momento histórico, la potestad tarifaria incluye la autorización del alza de tarifas, no su rebaja (que requeriría ejercitar el Recurso Contencioso Administrativo, previa Declaración de Lesividad). Hemos de tener en cuenta que el sistema de tarifas tope unificadas no se introduce hasta el Decreto de 12 de Enero de 1951 y aún entonces se ofrece sólo como opción a las compañías eléctricas, aunque será mayoritaria su elección, como veremos. Hasta ese momento, las alzas en las tarifas se autorizaban singularmente y existía diversidad tarifaria que, aunque en regresión, perdurará tras esa fecha. Por ello, el Tribunal Supremo considerará en 1936 la autorización de tarifas como acto y sólo después del establecimiento del sistema de tarifas tope unificadas cambiará de postura, abandonando la invocación al ir contra sus propios actos y la necesidad de declaración de lesividad (Sent. de 20 de Marzo de 1959, Arzd.2739).

Antes, sin embargo, se dicta el Real Decreto de 5 de Diciembre de 1933, el cual regula conjuntamente la verificación de contadores y diversos aspectos relacionados con el suministro de electricidad a consumidores finales, entre los que se encuentra lo relativo a tarifas, pero sin introducir modificaciones significativas respecto al sistema anterior.

 

LA DECLARACIÓN DE SERVICIO PUBLICO.

El Real Decreto-ley de 12 de Abril de 1924: se trata de una norma de la Dictadura de Primo de Rivera en la que el dato formal del rango normativo debe ser relativizado.

En ese momento, todavía se está produciendo en España la depuración doctrinal del concepto de Servicio Público, por lo que la legislación de la época no podía utilizar ese concepto con precisión. Teniendo esto en cuenta, analizaremos el alcance de las potestades de intervención y el impacto de la nueva norma sobre el marco regulador previo.

Declara Servicio Público el suministro de electricidad a los abonados de las empresas de distribución, dando a entender que se refiere a la última de las fases del ciclo relacionado con la electricidad. Hubo quien estimó tal declaración aplicable también a la producción y a la distribución, aunque no es esa la opinión mayoritaria. Al respecto, la cita de J.SALAS: “La solución al problema de si la Declaración de servicio público alude exclusivamente a la fase de suministro o comprende también las demás es irrelevante, teniendo en cuenta el grado de intervención administrativa existente en todas las fases“.

Declarar el suministro servicio público supone principalmente la creación de un título de intervención sobre actividades privadas con el fin de controlarlas (VILLAR PALASÍ; “La intervención administrativa en la industria”, Madrid 1964). Desde este punto de vista hay que advertir que la intervención sobre la producción y el transporte de electricidad se encontraba entonces cubierta por otros títulos (como el demanial, las servidumbres forzosas, la seguridad,…), que justificaban potestades de tipo policial. Era el suministro la fase menos intervenida del ciclo eléctrico y a él se refieren las disposiciones del R.D-Ley.

Su fundamento aparece todavía vinculado a títulos de intervención propios de la actividad de policía (como la reglamentación de tales servicios para garantía de la seguridad e intereses públicos), desvelando el carácter instrumental de la Declaración de Servicio Público. Este R.D-Ley de 1924 supuso fundamentalmente la aplicación a los suministros de agua y gas de normas que ya regían para el suministro de electricidad.

Esta declaración de servicio público “sui generis” no lleva consigo traslado de titularidad de la actividad. La entrada en vigor de este R.D-Ley no supone la necesidad de obtener una Concesión como título independiente para suministrar electricidad. Siguiendo a Trillo-Figueroa y López-Jurado, “La actividad relacionada con la producción, transporte y suministro de energía eléctrica sigue, tras la norma de 1924, estando regulada. Siguen siendo necesarias las concretas habilitaciones anteriores, sin que la entrada en vigor de aquélla suponga ni un cambio sustancial de la intensidad de la intervención, ni la necesidad de obtener una nueva habilitación específica para llevar a cabo la actividad“. “Los contratos de alumbrado establecidos por los Municipios se irán transformando en concesiones de servicio público, pero al ver éstos limitadas sus competencias, la técnica concesional acabará limitada a los supuestos de alumbrado público. Normalmente pues, la habilitación para llevar a cabo el suministro se configura formalmente como autorización, aunque la situación material de la empresa sea, durante mucho tiempo antes de las declaraciones de servicio público contenidas en las Leyes de Explotación Unificada de 1984 y de Ordenación del Sistema Eléctrico de 1994, parecida en algunos extremos a la de un concesionario“.

Posteriormente se sucederán las Declaraciones de Servicio Público del suministro de electricidad, mediante disposiciones reglamentarias: Decreto de 5 de Diciembre de 1933; Texto Unificado del Reglamento de Verificaciones Eléctricas, Decreto de 12 de Marzo de 1954. Las Declaraciones formales del suministro de electricidad como servicio público, posteriores a 1924, deben ser relativizadas atendiendo a la subsistencia de la normativa específica sobre Expropiación Forzosa y Sanciones en materia de Instalaciones Eléctricas. Dicha normativa se contenía en la Ley 10/1966 de 18 de Marzo (de la que son antecedentes la Ley de 23 de Marzo de 1900 y el Decreto de 27 de Marzo de 1919, sobre servidumbre de paso e instalaciones eléctricas), en desarrollo de la ley 10/1966 se dicta, junto al Reglamento sobre Expropiación Forzosa y Sanciones (Decreto 2619/1966, de 20 de Octubre), el Reglamento sobre Autorización de Instalaciones Eléctricas (Decreto 2617/1966, también de 20 de Octubre), del cual se desprende la ausencia de relación formalmente concesional, sino que se requiere simplemente autorización.

En definitiva, la norma de 1924, referida al suministro de energía eléctrica que declara servicio público supone, de hecho, que ya no habrá que acudir a otros títulos de intervención para justificar el control sobre los contratos de suministro de electricidad a particulares o para entender que existe una potestad administrativa sobre la prestación de la actividad o para la fijación del precio de la misma.

 

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Artículo publicado en Punto Crítico en Febrero de 1997.

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